I SA/Wa 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], o odmowie E. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. R. nieruchomości w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami RP, za udziały wynikające ze wskazania E. K. jako osoby uprawnionej do rekompensaty przez U. D., M. R., B. M., K. R., W. R., M. R., R. R., E. S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. E. K. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensatyz tytułu pozostawienia przez J. R. nieruchomości w miejscowości [...] poza obecnymi granicami RP. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. Wojewoda wezwał ww. do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty poprzez przedłożenie dokumentów wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2042, dalej jako ustawa). W aktach przedmiotowej sprawy zgromadzono dokumenty potwierdzające pozostawienie przez J. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto do akt złożono oświadczenia z 2014 r. U. D., M. R., B. M., K. R., W. R., M. R., R. R., E. S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R. o wskazaniu E. K. jako osoby uprawionej do rekompensaty. Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydał postanowienie o spełnieniu przez E. K. wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Organ wojewódzki ustalił, iż J. R. pozostawił w miejscowości [...] nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, w części zabudowaną domem mieszkalnym i stajnią. Równocześnie Wojewoda [...] wezwał E. K. do przedłożenia operatu szacunkowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], odmówił E. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. R. nieruchomości w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami RP, za udziały wynikające ze wskazania E. K. jako osoby uprawnionej do rekompensaty przez U. D., M. R., B. M., K. R., W. R., M. R., R. R., E. S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R., bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, ww. osoby nie mogły po dacie 31 grudnia 2008 r. skutecznie scedować swojego prawa do rekompensaty na E. K. Niezgadzając się z powyższą decyzją Wojewody [...] odwołanie od niej wniosła E. K. Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie wskazana ustawa i przytoczył treść jej art. 2, 3, 5 ust. 1, zauważając, że z wykładni literalnej i systemowej powyższych przepisów wynika, iż warunkiem koniecznym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest kumulatywne spełnienie przesłanek wskazanych w dyspozycji art. 2 i art. 3 ww. ustawy. Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie skuteczności wskazań na rzecz E. K. dokonanych przez U. D., M. R., B.M., K. R., W. R., M. R., R. R., E. S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszym postępowaniu w związku z tym, iż właściciel pozostawionych nieruchomości nie żyje, zastosowanie znajdzie art. 3 ust. 2 ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje więc wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy, czyli posiadają obywatelstwo polskie. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Minister odnosząc się do złożonych przez U. D., M. R., B. M., K. R., W. R., M. R., R. R., E. S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R. oświadczeń o wskazaniu Pani E. K. jako osoby uprawnionej do rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie podkreślił, iż złożone do akt oświadczenia z 2014 r. nie wywołują skutków prawnych ze względu na złożenie ich z uchybieniem terminu wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazanie osoby uprawnionej, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy może bowiem wywrzeć skutek wyłącznie, gdy jest dokonane: 1) przez osobę, która złożyła w terminie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty wówczas wskazanie może być dokonane, zarówno przed jak i po dniu 31 grudnia 2008 r., 2) przez osobę, która nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty na własną rzecz, ale wskazanie dokonane jest na rzecz osoby, która taki wniosek złożyła w terminie - wówczas wskazanie takie winno być załączone do tego wniosku (art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy) lub z samego wniosku wynikać powinno, że wnioskodawca ubiega się o rekompensatę również z tytułu dokonanego wskazania (brak załączenia wówczas oświadczenia o wskazaniu podlega usunięciu w trybie art. 6 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust 6 ustawy) - co jednak również wiąże się z faktem, że oświadczenie o wskazaniu dokonane musiało być przed złożeniem wniosku, czyli jednocześnie przed upływem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy. Minister wskazał również, że osoba która nie wystąpiła w wyznaczonym terminie we własnym imieniu (czy to osobiście, czy też przez pełnomocnika) z wnioskiem o rekompensatę, uchybiła terminowi prawa materialnego co skutkuje tym, iż z upływem wskazanego terminu, tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. traci możliwość potwierdzenia prawa na swoją rzecz. Zdaniem Ministra taka sytuacja ma miejsce w przypadku wskazań na rzecz E. K. dokonanych przez U. D., M. R., B. M., K. R., W. R., M. R., R. R., E.S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R. Organ odwoławczy podkreślił, że termin 31 grudnia 2008 r. jest terminem prawa materialnego i z jego upływem wygasają możliwości zgłaszania roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Jeżeli więc tego prawa po ww. osobach nie posiadają, nie mogą tym samym po upływie tego terminu przekazać uprawnienia na rzecz innej osoby, chociażby osoba ta w terminie wystąpiła z wnioskiem o rekompensatę, nie można bowiem przekazać praw, których się nie posiada. Minister zważył również, iż złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych spadkobierców. Każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy. Minister podniósł, że w artykule 3 ustawy wskazane zostały osoby uprawnione do rekompensaty. Zgodnie zaś z artykułem 5 ust 2 ustawy do skutecznego ubiegania się o rekompensatę konieczne jest złożenie wniosku. Ponadto jak wskazano w art. 5 ust. 1 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek, który powinien być złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Z powyższych przepisów wynika, iż postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ustawie brak jest przepisów wskazujących, iż złożenie wniosku przez jednego spadkobiercę powoduje automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych. Takiej interpretacji ustawy nie można również wyprowadzić z brzmienia art. 3 oraz art. 5 ust 1 i 2 ustawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić odmienne twierdzenie. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma umożliwić uzyskanie rekompensaty przez każdego ze spadkobierców bez potrzeby ustalania pozostałych. Z przepisów ustawy wynika, Iż każda osoba uprawniona może dochodzić przysługującego jej prawa do rekompensaty niezależnie od tego co postanowią pozostali uprawnieni. W ocenie organu z przepisów ustawy wynika, że każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego co postanowią pozostali spadkobiercy W ocenie Ministra Skarbu Państwa z akt niniejszej sprawy nie wynika by U. D., M. R., B. M., K. R., W. R., M. R., R. R., E. S., A. R., A. B., S. R., J. R., J. R. i R. R. złożyli wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jak również by Pani E. K. składając wniosek działała w ich imieniu i na ich rzecz. Powyższy wniosek został podpisany wyłącznie przez E. K. Z jego treści w żaden sposób nie da się odczytać woli występowania również w imieniu innych osób. Należy podkreślić, iż organ administracji publicznej dokonując kwalifikacji prawnej wniosku związany jest jego treścią (art. 63 § 2 k.p.a.), a nie ukrytą intencją strony, która w żaden sposób nie została potwierdzona w treści wniosku. Uznanie, iż wniosek złożony został również w imieniu innej osoby stanowiłoby obejście prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa organ wojewódzki w sposób właściwy ustalił okoliczności faktyczne i prawne, mające istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. W decyzji z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że wobec niezainicjowania postępowania przez ww. osoby, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie mogli oni po dacie 31 grudnia 2008 r. skutecznie scedować swojego prawa do rekompensaty na E. K. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła niezgodność z prawem, a w szczególności: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, a to poprzez zastosowanie wbrew orzecznictwu sądów administracyjnych terminu o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy do oświadczeń o wskazaniu skarżącej jako uprawnionej do rekompensaty. 2. inne naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., a to poprzez wydanie skarżonej decyzji, w której organ zastosował nieprawidłową wykładnię art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu narusza wskazane w niej przepisy prawa materialnego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy uznając, że skarżąca E. K. złożyła wniosek o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jedynie we własnym imieniu, a nie również w imieniu pozostałych spadkobierców. Wymaga przypomnienia, ze zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "ustawą", potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Ustawodawca wprowadzając wskazany termin ograniczył pod względem czasowym realizację roszczeń. Jest to niewątpliwie termin materialnoprawny i zawity. W doktrynie prawa pojęcie terminu zawitego łączy się z terminami zakreślającymi czasowe granice wykonywania czynności określone ustawą, których upływ skutkuje wygaśnięciem prawa lub uprawnienia. Aby zatem wniosek o rekompensatę mógł odnieść skutek powinien być złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Dotyczy to wniosku złożonego przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie natomiast do spadkobierców właściciela pozostawionego mienia wystarczy, aby w wyżej zakreślonym terminie złożył wniosek jeden ze spadkobierców. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że art. 5 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy stanowi, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3 ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Ustawodawca w przepisie tym nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w ust.1 art.5 ustawy złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem należy wywieść, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Przepis ten także nie nakłada na wszystkich spadkobierców obowiązku złożenia wniosku w terminie zakreślonym w art.5 ust.1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 585/11, publ. www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że wniosek, o którym mowa może być złożony przez jednego z uprawnionych, co wystarcza dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. I OSK 585/11, wyrok z dnia 20 września 2012 r. I OSK 1209/11). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do następujących wniosków: E. K. wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w dniu 31 grudnia 2008 r., zachowując termin uzyskała potwierdzenie prawa do rekompensaty na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewody [...]. Organ nie miał wątpliwości co do okoliczności pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Jednakowoż organ odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty za to samo mienie z tym, że za udziały wynikające ze wskazania wnioskodawczyni jako uprawnionej do rekompensaty przez pozostałych uprawnionych w oświadczeniach, które zostały złożone w formie wymaganej przez przepisy ustawy. Należy zatem wskazać, że wniosek skarżącej wszczął postępowanie w sprawie w stosunku do niej ale również skutkował obowiązkiem organu do ustalenia wszystkich stron postępowania. Sąd jednocześnie podkreśla brak unormowań w zakresie określenia terminu na złożenie oświadczeń (art. 3 ust. 2 ustawy) o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty. Z powyższego wynika, że odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty skarżącej za udziały wynikające ze wskazania jej jako osoby uprawnionej do rekompensaty pozostaje w sprzeczności z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, że skuteczne złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców wywołuje skutek dla pozostałych spadkobierców. W kontekście powyższego organy administracji dokonały błędnej oceny stanu faktycznego i naruszyły wskazane w skardze przepisy prawa materialnego. Wymaga zaznaczenia, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie jest ukształtowane i trafnie zatem podniesiono w skardze naruszenie art. 3 ust.2 i art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnej jego interpretacji i uznanie, że skarżąca wniosek złożyła jedynie we własnym imieniu. Powyższa linia orzecznicza została potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. syg. I OPS 3/17, z tezy, której wynika, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art.5 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje powyższe rozważania, stosując kryterium złożenia wniosku w terminie i wszczęcia tym samym postępowania w przyjmując do wszystkich uprawnionych, którzy z kolei nie byli ograniczeni żadnym ustawowym terminem do złożenia oświadczeń załączonych do akt sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.