I SA/Wa 404/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie : asesor WSA Jerzy Siegień asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w Z. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. znak [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat Z. własności działek nr [...]i nr [...] położonych w obrębie wsi [...], zajętych pod drogę publiczną - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że wnoszący odwołanie M. Z. był traktowany jako strona w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Ponadto stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Postępowanie prowadzone w trybie ww. art. 73 ma na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. i każda z tych przesłanek winna być udokumentowana. Organ administracji uznał, iż na podstawie zgromadzonych akt nie można stwierdzić, do jakiej kategorii należała ww. droga nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., która w zaskarżonej decyzji przez organ wojewódzki uznana została za drogę powiatową. Według organu II instancji, organ wojewódzki nie wyjaśnił też kwestii zasięgu tej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. nie ustalił, jaki był przebieg linii rozgraniczających tę drogę. W konsekwencji nie zbadał, czy ww. działki nr [...] i nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. leżały w pasie drogi i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa, tym bardziej, że skarżący M. Z. twierdzi, iż faktycznie nadal użytkuje działkę nr [...] . Z załączonej do akt mapy ewidencji gruntów z projektowanym podziałem działki nr [...] wynika bowiem, że działki te są działkami przyległymi do drogi. Natomiast przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy tylko gruntów zajętych pod drogi publiczne. Reasumując powyższe rozważania, organ administracji II instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dlatego też uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa wniósł Zarząd Powiatu w Z., zarzucając organowi II instancji błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie, co doprowadziło do naruszenia art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Według skarżącego Powiatu Z. spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust.1 ustawy, tj. zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 roku. Stan zajętości wykazano - wg skarżącego - na mapach podziału i szkicach geodety oraz dokumentacji fotograficznej. Za nietrafne zatem należało uznać danie wiary przez organ II instancji, że faktycznie M. Z. użytkuje działkę nr [...]. Poza tym organ podniósł, że obie wydzielone działki tj. nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, stanowią część działki nr [...] , której właścicielem zgodnie z dołączonym do akt sprawy odpisem z księgi wieczystej nr [...] jest W. G. Część działki nr [...] położona poza działką nr [...] jest w posiadaniu M. Z. , dlatego dopuszczono go jako stronę w tym postępowaniu. Reasumując Zarząd Powiatu w Z. uznał, że wystarczająco udokumentował wszystkie niezbędne przesłanki do stwierdzenia w trybie art. 73, że grunt zajęty pod drogę publiczną stał się z mocy prawa własnością Powiatu Z. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że organ naczelny nie wskazał, iż nie nastąpiło nabycie prawa własności przez Powiat Z., lecz wskazał na istotne braki postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem aktów i czynności administracji. W toku tej kontroli sąd na podstawie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm,), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż wskazane w jej treści. Minister Transportu i Budownictwa przyjął, że odwołujący się od decyzji Wojewody [...] M. Z. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Powiat Z. własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Kontrola dopuszczalności wniesienia odwołania jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania. Organ odwoławczy rozpatruje odwołanie tylko wtedy, gdy zostało wniesione przez stronę. Brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie jest równoznaczny z brakiem uprawnienia organu do rozpatrzenia odwołania i skutkuje z mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzeniem postępowania odwoławczego. Stosownie bowiem do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W rozumieniu art. 28 k.p.a. pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny powinien wynikać z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony postępowania prowadzonego w trybie art. 73 powołanej ustawy ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowani przez swoje organy. Skarżący M. Z. nie dysponuje tytułem własności do nieruchomości nr ewid. [...], położonej we wsi [...] . Faktyczne korzystanie z części działki nr [...] nie stanowi o posiadaniu przez niego interesu prawnego, gdyż nie jest stosunkiem opartym na stosunku prawnorzeczowym. Ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości przez organ odwoławczy, iż stronie skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej treścią decyzji z dnia [...] września 2005 roku Wojewody [...], może stanowić podstawę do uznania, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. winno prowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5.07.1999 r. OPS 16/98). Natomiast organ II instancji rozpoznał wniesione odwołanie, nie badając wcześniej kwestii posiadania przez skarżącego M. Z. interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną w sytuacji nie legitymowania się przez niego tytułem prawnorzeczowym do działki nr ewid. [...], a tym samym nie zbadał, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.