I SA/Wa 404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego [...] Dyrektora [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Dyrekcji [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, iż odwołujący wnioskami z dnia [...] października 2009 r. wystąpił o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Wojewoda [...] po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Wojewoda [...] uznał, że [...] Dyrektor [...] nie posiada przymiotu strony we wznowionym postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie wykazał uzyskania przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornego mienia, a stronami postępowania komunalizacyjnego toczącego się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina. [...] Dyrektor [...] w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zarzucił organowi I Instancji naruszenie art. 28 kpa poprzez nie uznanie odwołującego jako strony postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 kpa z uwagi na pominięcie i nieodniesienie się do już wydanych: decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji [...] na odcinku [...]. Ponadto odwołujący wskazał, że przedmiotowe działki objęte kwestionowaną decyzją Wojewody nabył Skarb Państwa z dniem [...] września 2001 r. na mocy art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.). Rozpatrując odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ II instancji podniósł, iż w związku z tym po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] miał obowiązek odrębnego zbadania w trybie art. 149 § 2 kpa czy zaistniały przyczyny wznowienia wskazane przez odwołującego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) tj. czy odwołujący był jego stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (co dotyczyło również ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.) - stroną jest tylko Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość od Skarbu Państwa, zaś inne osoby prawne tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości. Organ II instancji zwrócił uwagę, że skutek komunalizacyjny powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. już nastąpił z dniem 27 maja 1990 r., a podane przez odwołującego przepisy i decyzje, w tym: art. 20 i cała ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] września 2001 r. o ustaleniu lokalizacji [...] na odcinku [...] odnosząc się do faktycznych i prawnych istniejących po 27 maja 1990 r., nie mogą mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skoro więc odwołujący nie wykazał i z zebranego materiału dowodowego nie wynika by przed dniem 27 maja 1990 r. przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości i tym samym przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., to nie może skutecznie zarzucić naruszenia prawa, w tym naruszenia art. 28 kpa. Organ odwoławczy podniósł, iż jeżeli osobie, która domagała się wznowienia postępowania nie przysługuje przymiot strony, to w ogóle nie można mówić o przyczynach wznowienia postępowania, a jeśli nie zachodzą przesłanki wznowieniowe to brak również podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa decyzji wydanej w trybie zwykłym. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Dyrektor [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 4, art.15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony, art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji nadto rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów zebranych w sprawie, co zdaniem skarżącego uniemożliwiło wydanie merytorycznie zasadnej decyzji. Skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., zmienioną następnie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. były Wojewoda [...] ustawił lokalizację [...]. Decyzja ta objęła liniami rozgraniczającymi [...] działki będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Skarżący podkreślił, że w tym kontekście był stroną postępowania komunalizacyjnego, zwłaszcza dlatego, że nieruchomości objęte postępowaniem komunalizacyjnym Skarb Państwa nabył w dniu [...] maja 2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] przekazującej przedmiotowe grunty w trwały zarząd [...] Dyrekcji [...]. Ponadto skarżący zaznaczył, że przyjęcie przez organ koncepcji braku przymiotu strony wymagałoby uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej wraz z umorzeniem postępowania, właśnie z przyczyn braku takiego przymiotu. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organ administracji publicznej zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uzasadniając swoje rozstrzygniecie brakiem przymiotu strony skarżącego we wznowionym przez Wojewodę [...] postępowaniu komunalizacyjnym. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zważyć należy, iż wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, co może być dopiero ocenione w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Podkreślić należy, iż stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę tego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałaby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałaby komunalizację z przyczyn określonych w art. 11 powołanej ustawy. W ocenie Sądu [...] Dyrektorowi [...], który jest organem administracji rządowej i zarządcą [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym zaskarżonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Należy zauważyć, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. ustalił lokalizację [...] na odcinku [...], która objęła liniami rozgraniczającymi działki będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2001 r. W dniu [...] maja 2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] przedmiotowe działki zostały przekazane w trwały zarząd [...] Dyrektorowi [...]. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jego zarządcę, wynikają określone czynności, jaki ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi. Czynności te świadczą o władaniu nieruchomością oraz o bardzo szerokich uprawnieniach do gruntu. Natomiast Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną w dniu [...] czerwca 2008 r. pozbawił udziału w tym postępowaniu [...] Dyrektora [...]. Organ po wznowieniu postępowania ponownie rozpoznając sprawę ustali jaki wpływ na decyzję komunalizacyjną miało pozbawienie [...] Dyrektora [...] statusu strony postępowania komunalizacyjnego oraz czy ustanowienie trwałego zarządu na rzecz [...] Dyrektora [...] uniemożliwia komunalizację nieruchomości. Jeśli chodzi o zarzut pozbawienia skarżącego przez organ możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, to należy uznać go za niezasadny z uwagi na to, iż skarżący nie wykazał jaki wpływ powyższe naruszenie miało na rozstrzygnięcie sprawy, jakie ewentualnie dowody mógłby przedstawić. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.