I SA/Wa 405/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 grudnia 2021 r. nr DO.4.7613.57.2019.RF w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 6 grudnia 2021 r., nr DO.4.7613.57.2019.RF Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 listopada 2020 r., nr DO-IV.7613.57.2019.AD, uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 listopada 2020 r. w części dotyczącej pkt 1 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] grudnia 1960 r., nr [...] w części dotyczącej udziału F. K. (9/128 części) w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 16 listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] grudnia 1960 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "K. - [...], ul. [...]", w części dotyczącej udziału F. K. ([...] części) w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako parcela nr [...], o pow. 1920 m 2, objętej KW 530, (pkt 1 decyzji) oraz umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra z [...] grudnia 1960 r. w części dotyczącej pozostałych udziałów w nieruchomości wskazanej w pkt 1 (pkt 2 decyzji). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 listopada 2020 r. w części dotyczącej pkt 1 decyzji wystąpiła J. S. Minister Rozwoju i Technologii po rozpatrzeniu wniosku i zbadaniu całości akt sprawy wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 kpa, zaś do art. 158 kpa dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3 Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji kpa przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Minister wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru z 16 listopada 2020 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym dodany ustawą z 11 sierpnia 2021 r. przepis art. 158 § 3 kpa znajduje zastosowanie, m.in. do przedmiotowego postępowania, skoro nie zostało ono do 15 września 2021 r. zakończone ostateczną decyzją. Organ uwzględniając treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 nowelizacji kpa obowiązany jest uwzględnić aktualne brzmienie kpa zawierające, m.in. przepis art. 158 § 3 kpa dodany ww. nowelizacją. Przepis ten przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Organ zatem przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) obowiązany jest ustalić, czy na podstawie art. 158 § 3 kpa zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia). Minister wyjaśnił, że z akt archiwalnych sprawy wynika, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] grudnia 1960 r. zostało doręczone Ministrowi Finansów 23 grudnia 1960 r. (przy piśmie Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] grudnia 1960 r., nr GM/2/39/A-27/60). Organ nadzoru dodał, że ujawnienie Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] (aktualnie księga nr [...]), na podstawie wniosku K. z [...] maja 1961 r., nr [...], potwierdza również okoliczność wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. oraz jego doręczenia pozostałym stronom przed datą sporządzenia wniosku z [...] maja 1961 r. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 kpa upłynął najpóźniej 13 maja 1991 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia został złożony pismem z 17 października 2013 r., które wpłynęło do organu (Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii) 24 października 2013 r., a więc ponad czterdzieści dwa lata od doręczenia decyzji zatwierdzającej protokół zdawczo-odbiorczy przejętego przedsiębiorstwa. Z powyższych względów organ stwierdził, że brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ nadzoru ustalił, że wniosek J. S. z 17 października 2013 r. został wniesiony ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 kpa. Tym samym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. stało się bezprzedmiotowe, albowiem na podstawie przedmiotowego wniosku brak jest obecnie, po wejściu w życie nowelizacji kpa, możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia, a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Organ wskazał, że na podstawie art. 158 § 3 kpa niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie ww. terminu 30 lat. Z tego względu Minister uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 listopada 2020 r., jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 42 latach od doręczenia orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. w zakresie dotyczącym pkt 1 decyzji i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1960 r., w części dotyczącej udziału 9/128 w nieruchomości przysługującego F. K. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 6 grudnia 2021 r. złożyła J. S. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 158 § 3 kpa, poprzez ich bezzasadne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych z [...] grudnia 1960 r., w części dotyczącej udziału F. K. w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z uwagi na fakt, iż od daty doręczenia przedmiotowej decyzji stronom upłynęło 30 lat, mimo iż w myśl art. 158 § 3 kpa w przypadku, gdy od wydania decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa upłynęło 30 lat, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a nie do umorzenia postępowania już wszczętego i prowadzonego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się ze skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania dodany ustawą zmieniającą przepis art 158 § 3 kpa, który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania. Prawidłowo Minister uchylił decyzję z 16 listopada 2020 r. i umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia - w zaskarżonej części. Istniała bowiem ku temu podstawa prawna - art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Brak powołania tego przepisu w podstawie rozstrzygnięcia, w sytuacji prawidłowego rozstrzygnięcia nie może z tej przyczyny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 17 października 2013 r., który wpłynął do organu 24 października 2013 r. Zgodnie z art 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 24 października 2013 r. Z kolei przepis art. 158 § 3 kpa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania. Jednakże, jak wyżej zaznaczono postępowanie w niniejszej sprawie już było wszczęte i pozostawało w toku w dacie wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r., bowiem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w części dotyczącej pkt 1 decyzji z 16 listopada 2020 r. Postępowanie w tej części nie zostało więc zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., na co trafnie wskazał Minister, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wobec tego to ten przepis miał w niniejszej sprawie zastosowanie do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. - w zaskarżonej części. Jak wynika z akt sprawy orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] grudnia 1960 r. zostało doręczone Ministrowi Finansów [...] grudnia 1960 r., przy piśmie z [...] grudnia 1960 r. (prezentata Ministerstwa Finansów). Orzeczenie to weszło więc do obrotu prawnego. Natomiast pismem z 13 maja 1961 r. K. wystąpiły do Sądu Powiatowego w [...] - Wydziału Ksiąg Wieczystych o ujawnienie w księdze wieczystej kw. [...] Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Jak wynika z treści księgi wieczystej (aktualnie księga nr [...]) orzeczenie to zostało wykonane, gdyż Skarb Państwa został ujawniony, jako właściciel nieruchomości, na podstawie powyższego wniosku. Oznacza to, że orzeczenie zostało doręczone stronom postępowania przed datą złożenia wniosku do Sądu, bowiem ujawnienie nowego właściciela mogło dotyczyć tylko ostatecznej decyzji. Brak zachowania w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia (po ponad 50 latach od jego wydania do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia) nie oznacza, że nie było ono doręczone, tym bardziej , że orzeczenie weszło do obrotu prawnego, a Skarb Państwa został ujawniony w dziale II księgi wieczystej. Jak wyżej zaznaczono z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. Wobec tego zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Wobec niewątpliwego ustalenia, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony po 30 latach od doręczenia orzeczenia Ministra z [...] grudnia 1960 r., prawidłowo organ nadzoru uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 listopada 2020 r. i umorzył postępowanie w tej sprawie, w części dotyczącej udziału [...] w nieruchomości przysługującego F. K. Zważyć należy, że jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji (orzeczenia) dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Odnosząc się do stanowiska skargi, że skarżąca wnioskiem z 17 października 2013 r. zgłosiła dwa żądania, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wskazać należy, że Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zważyć należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa, gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.