I SA/Wa 408/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prezydenta m.st. Warszawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lutego 2026 r. nr KOC/7573/Eg/24 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucyjnej postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi m.st. Warszawy kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. Prezydent m.st. Warszawy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 lutego 2026 r., nr KOC/7573/Eg/24. Postanowieniem tym Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta z 8 listopada 2024 r., nr 810/SD/2024 oddalające zarzut wniesiony przez dłużnika w sprawie egzekucyjnej prowadzonej z wniosku wierzyciela - Prezydenta na podstawie tytułu wykonawczego z 11 września 2024 r., nr 6/BSD/2024 i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie wskazując, że sprzeciw złożył podmiot nie mający legitymacji prawnej do jego wniesienia, tj. organ, który wydał postanowienie w I instancji. W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2026 r. (replika na odpowiedź na sprzeciw) Prezydent podtrzymał sprzeciw i wyjaśnił, że z art. 64f ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. dalej: "p.p.s.a.) wynika, że sprzeciw od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma art. 138 § 2 kpa, może wnieść strona niezadowolona z treści postanowienia. W ocenie Prezydenta w niniejszej sprawie występuje on w podwójnej roli: ustrojowej (jako organ egzekucyjny) i materialnoprawnej (jako wierzyciel). Odrzucenie sprzeciwu oznaczałoby uszczuplenie publicznoprawnych praw majątkowych i ochrony interesu wierzyciela tylko na podstawie tego dwoistego podziału ról. Prezydent stwierdził, że status wierzyciela przyznaje mu interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego postanowienia przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (mającym zastosowanie w sprawie dotyczącej sprzeciwu z mocy art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę (sprzeciw) także w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego przepisu. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi (sprzeciwu) należy, m.in. wniesienie skargi (sprzeciwu) przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie ma legitymacji procesowej. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Podnieść należy, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, która stanowi jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 1022/20). W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Gmina uprawniona jest wprawdzie do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy akty administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwała SN z 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, postanowienia NSA z: 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09 i z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11). Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. U podstaw zaprezentowanego poglądu pozostaje także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1655/13). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może - jako osoba prawna - być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do skutecznego zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał, jako organ I instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w I instancji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wskazując na powyższe uznać należy, że gminie nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie, jako organ I instancji (por. postanowienia NSA : z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3471/18; z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3173/19; z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20, z 16 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1449/20). W rozpatrywanej sprawie Prezydent wniósł sprzeciw od postanowienia Kolegium z 26 lutego 2026 r. Postanowieniem tym Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta z 8 listopada 2024 r. oddalające zarzut wniesiony przez dłużnika w sprawie egzekucyjnej prowadzonej z wniosku wierzyciela - Prezydenta na podstawie tytułu wykonawczego z 11 września 2024 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skoro Prezydent orzekał w sprawie jako organ I instancji, to organ ten nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do żądania poddania kontroli sądowoadministracyjnej kasacyjnego postanowienia Kolegium. Prezydent w niniejszej sprawie nie może być uznany za stronę postępowania sądowego. Organy administracji nie mają bowiem uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W ocenie Sądu, bez znaczenia jest fakt, że Prezydent jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia w tej sprawie egzekucji. Organ egzekucyjny, będący z mocy przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r., poz. 268) także wierzycielem, nie jest uprawniony do złożenia sprzeciwu w tej sprawie. Swój interes prawny jako wierzyciela, realizuje on pełniąc rolę organu egzekucyjnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od sprzeciwu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a.