I SA/Wa 409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło, jako bezprzedmiotowe, postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] przyznającej zasiłek celowy w formie [...] o wartości [...] zł w grudniu 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. przyznał W. T. świadczenie [..] o wartości [...] zł w grudniu 2007 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. T., zarzucając zaniżenie kwoty pomocy od maja 2005 r. do grudnia 2007 r. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w związku z upływem czasu, na który pomoc została przyznana niemożliwe było wydanie innego rozstrzygnięcia, jak tylko umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na bezprzedmiotowość postępowania w styczniu 2008 r. w sprawie przyznania [...]. Zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z obowiązkiem realizacji [...] w grudniu 2007 r. Kolegium podkreśliło, że nie sposób zweryfikować decyzji o przyznaniu [...] w stosunku do okresu, który już upłynął. Kolegium, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wskazało, że niezależnie od niemożności weryfikacji decyzji z powodu upływu czasu, pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Przy czym ma to być pomoc w wysokości umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie na poziomie uznanym przez stronę za wystarczająco wysoki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 7 wymienia powody uprawniające do przyznania pomocy, w tym m.in.: ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych i wielodzietnych. Kolegium, powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zaakcentowało, iż skarżący musi zdawać sobie sprawę z faktu, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Nadto W. T. otrzymuje stałe wsparcie finansowe. W ocenie Kolegium, pomoc społeczna ma udzielać wsparcia, a nie spełniać wszystkie żądania podopiecznych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł W. T. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się polski system prawny, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w przepisie art. 15 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Model postępowania odwoławczego uregulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, ukształtowanej przepisem art. 138 kpa. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wprawdzie wniesienie odwołania powoduje przejęcie kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, to jednak jego decyzja – poza przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 kpa – musi bezpośrednio ustosunkowywać się do zaskarżonej decyzji organu I instancji. Punktem odniesienia dla całego postępowania odwoławczego jest bowiem nieostateczne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, od którego strona wniosła odwołanie, żądając ponownego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie wydanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego było niedopuszczalne, bowiem uniemożliwiało rozpoznanie odwołania strony od decyzji orzekającej o jej roszczeniu. Roszczenie to zaś nie wygasło. Zatem jako niedopuszczalne ocenić należy zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa jedynie z tego względu, że dzień, w którym Kolegium rozstrzygało był nieadekwatny do terminu realizacji [...], określonego w decyzji pierwszoinstancyjnej. W zaistniałej sytuacji organ uznając, że odwołanie nie miało podstaw, winien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji lub nie mając wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 kpa, miało obowiązek zastosować w swojej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego należało uznać, że argumentacja Kolegium, iż z powodu upływu czasu, na który pomoc została przyznana uniemożliwia wydanie w styczniu 2008 r. innego rozstrzygnięcia, jak tylko umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość, była nieusprawiedliwiona i naruszała prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.