I SA/Wa 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 roku, nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L., prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej według mapy [...], jako działki nr [...] , nr [...] i nr [...] , oznaczonej według mapy [...] jako działka nr [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 15 października 2002 r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody [...] o skomunalizowanie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nieruchomości położonej w L przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej według mapy [...], jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], oznaczonej według mapy [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L.w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Do wniosku załączono kartę inwentaryzacyjną nr [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L., prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej według mapy [...], jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...]o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m²,oznaczonej według mapy [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m² uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu podał, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Dodał, że nieruchomość Skarbu Państwa, o komunalizację której wystąpiła Gmina, wg stanu ewidencyjnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała we władaniu Centralnego Ośrodka [...] w L., nad którym nadzór sprawował Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego. Zarządzeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. dostosowano organizację jednostki badawczo -rozwojowej pod nazwą: Centralny Ośrodek [...] w L. do przepisów ustawy z dnia 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczo -rozwojowych (Dz. U. Nr 36 poz. 170). Wcześniej, tj. w roku 1976 Centralne [...] w L. zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. uległo przekształceniu w Centralny Ośrodek [...] w L., którego przedmiotem działania było prowadzenie prac badawczo-rozwojowych i doświadczalnych dla potrzeb przemysłu odzieżowego. Organ zauważył przy tym, że Ośrodek nie stanowił w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Dodał, że jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1 jest art. 11 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej. Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub brak posiadania tytułu prawnego do korzystania z mienia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, że w badanej sprawie występują przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które wykluczają możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Ponadto z odpisu księgi wieczystej KW [...] wg stanu z dnia [...] czerwca 2008 r. i badania hipotecznego sporządzonego na podstawie wpisów z dnia 25 marca 1999 r. wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości nabyła osoba fizyczna na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w L. nr [...] z dnia [...] września 1998 r. Ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi podstawę ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności właściwej gminy. W księdze wieczystej [...] został zamieszczony wpis własności podmiotu innego niż Skarb Państwa. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna w sposób bezpośredni wpłynęłaby na sytuację prawną właściciela, zatem w postępowaniu ma on interes prawny, a w konsekwencji należy stwierdzić, że posiada legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 kpa. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2629/03, w którym Sąd uznał również, że dla skutecznego nabycia przez gminę własności mienia w trybie omawianych przepisów niezbędne jest posiadanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dniu podjęcia rozstrzygnięcia, a "wyposażenie majątkowe gmin musi odbywać się z poszanowaniem ogólnych zasad obrotu, który podlega prawu cywilnemu". Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 21/94, w którym Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są właściwe do rozstrzygania powstałych na tym tle sporów cywilnoprawnych. W przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nie jest obecnie właścicielem ww. nieruchomości. Nie może ona zatem podlegać komunalizacji, gdyż decyzja stanowiąca podstawę wpisu do księgi wieczystej prowadziłaby do zmiany skutków prawnych wywołanych czynnościami prawnymi. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołał się Prezydent L. podnosząc, że centralne ośrodki badawczo-rozwojowe nie były wówczas organami administracji rządowej, dlatego sporne mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i to tym bardziej, że przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 nie można interpretować rozszerzająco. W związku z czym wniósł o stwierdzenie nabycia spornego mienia przez Gminę miasta L. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie i nieudokumentowanie stanu faktycznego oraz stanu prawnego przedmiotowego mienia z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komisja wskazała, że w świetle przepisów ww. ustawy dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące między Skarbem państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Tymczasem aktualnie zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie dokumentuje jednak stanu faktycznego i prawnego mienia, jakie winno podlegać ocenie komunalizacyjnej w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W szczególności wypis z rejestru gruntów spornego mienia z dnia 27 maja 1990 r. (k-53) wykazuje, że istniały wtedy działki nr [...],[...] oraz [...] a nie ujęte w weryfikowanej decyzji działki nr [...],[...] i [...]. Niedopuszczalne było również wieloznaczne określenie w sentencji kwestionowanej decyzji działki nr [...] różnie oznaczonej w dwu mapach a w ogóle nie ujawnionej w wypisie z ewidencji gruntów z dnia 27 maja 1990 r. Również karta badania księgi wieczystej nr [...] (k-6) w której jest uregulowane to mienie, nie może być podstawą jego oceny z dwu przyczyn: po pierwsze nie stanowi ona dokumentu źródłowego a nadto podaje stan wpisów w tej księdze na dzień [...] marca 1999 r. zamiast wpisów na dzień 27 maja 1990 r. Jeśli komunalizowane mienie jest uregulowane wieczyścieksięgowo, to należy włączać do akt sprawy co najmniej odpis działu drugiego właściwej księgi wieczystej dlatego, że postępowanie komunalizacyjne jest wyjątkiem od zasady umownego przenoszenia prawa własności nieruchomości i przede wszystkim z tego względu wymaga szczególnej staranności przy dokumentowaniu podstaw wydawania decyzji komunalizacyjnych przez wojewodów. W związku z powyższym Komisja nakazała, aby organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę spowodował włączenie do akt: podpisanych przez uprawnione osoby wypisów z ewidencji gruntów tych składników istniejących w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jakie obejmie jego decyzja, odpisu działu drugiego księgi wieczystej w której są one uregulowane (także według stanu z dnia 27 maja 1990 r.) oraz decyzji o utworzeniu tych składników wraz z wykazami zmian gruntowych z ich utworzeniem związanymi. Dopiero po prawidłowym dokumentowaniu i ustaleniu stanu faktycznego i prawnego mienia z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. będzie można przystąpić do oceny pozostałych warunków komunalizacji danych składników w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - w tym kwestii ich należenia w rozumieniu tej ustawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 roku, nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L., prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej według mapy [...], jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m²,oznaczonej według mapy [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m², opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z zapisem w karcie inwentaryzacyjnej, iż władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. było Centralne Laboratorium [...], podjął on czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie statusu Ośrodka w tej dacie, a także czy nieruchomość ta pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zarządzie ww. jednostki organizacyjnej na podstawie jednego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1989 r. Nr 14, poz.74 ze zm.), wcześniej w użytkowaniu, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, jeszcze wcześniej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Wskazał także, iż działka nr [...] o powierzchni [...] m², była w dniu 27 maja 1990 r. częścią działki nr [...] o powierzchni [...] m² - mapa sytuacyjna do celów prawnych wpisana do ewidencji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...] dnia [...] maja 1982r. - utworzoną z jej podziału na podstawie mapy sytuacyjnej z projektem podziału wpisanej do ewidencji za nr [...] dnia [...] lutego 1994r. Zatwierdzenie podziału na działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², nastąpiło decyzją Prezydenta L. dnia [...] lutego 1994r. nr [...]. Dodał, że z badania hipotecznego księgi wieczystej KW [....] założonej w wyniku odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej rep. Hip. [...], hip. [...], sporządzonego na podstawie wpisów jak i z poświadczonego skróconego odpisu tej księgi wieczystej z października 1991r. (dział II księgi wieczystej) wynika, iż użytkownikiem nieruchomości, opisanej działkami nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] było Centralne Laboratorium [...] w L.Podstawę wpisów stanowiły orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...], z dnia [...] mają 1948r., orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1958r., za nr [...] i protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] listopada 1950 r. W roku 1976 Centralne Laboratorium [...] w L.arządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z dnia [...] lipca 1976r. w uległo przekształceniu w Centralny [...] w L. Zaś zarządzeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986r. dostosowano organizację jednostki badawczo -rozwojowej pod nazwą: Centralny Ośrodek [...] w L. do przepisów ustawy z dnia 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczo -rozwojowych (Dz. U. Nr 36 poz. 170). Następnie Wojewoda podniósł, iż jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1 jest art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej. Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub brak posiadania tytułu prawnego do korzystania z mienia. W dniu 27 maja 1990r. nieruchomość pozostawała we władaniu Centralnego Ośrodka [...] w L.. Przedmiotem działania Ośrodka było prowadzenie prac badawczo - rozwojowych i doświadczalnych dla potrzeb całego przemysłu odzieżowego - co tym samym spełnia przesłankę art. 11 ust. 2. Nadzór nad Ośrodkiem sprawował Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, że w badanej sprawie występujące przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które wykluczają możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Zwrócił także uwagę, iż w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nie jest obecnie właścicielem ww. nieruchomości. W księdze wieczystej [...] został zamieszczony wpis własności podmiotu innego niż Skarb Państwa. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna w sposób bezpośredni wpłynęłaby na sytuację prawną właściciela, zatem w postępowaniu ma on interes prawny, a w konsekwencji należy stwierdzić, że posiada legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 kpa. Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 roku, nr [...]. Komisja podniosła, że problematykę komunalizowania mienia z mocy prawa reguluje przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z którego wynika, że organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy dany składnik podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy czy też takiemu wyłączeniu nie podlega. Jednym z dalszych przepisów wyłączających komunalizujące działanie omawianej ustawy jest jej art. 11 ust. 1 pkt 1. Stosownie do niego mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w cytowanym wcześniej art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, oraz organów władzy państwowej. Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia, oraz charakter korzystania (stały lub przejściowy). Zaznaczenia też wymaga że nie wszystkie ośrodki badawczo-rozwojowe w kraju miały identyczny status prawny i jednakowy przedmiotowo zakres działania. Następnie Komisja stwierdziła, że z aktualnie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym map i wypisów z ewidencji gruntów składników wymienionych w kwestionowanej decyzji (działki nr [...],[...],[...] i [...] ) wynika, że cały teren nimi objęty, niezależnie od dat wydzielania poszczególnych działek z poprzednio istniejących nieruchomości, pozostawał w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Centralnego Ośrodka [...] w L. Jednocześnie z treści § 3 zarządzenia [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. wynika, iż przedmiotem działania tego bezpośrednio nadzorowanego przez Ministra, Centralnego Ośrodka było prowadzenie prac badawczo-rozwojowych i doświadczalnych dla potrzeb całego przemysłu [...]. W konsekwencji powyższego przedmiotowe mienie służące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych centralnego organu administracji rządowej spełniało wymogi wyłączeniowe określone w treści art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Podkreśliła też, iż w podobnej sprawie z udziałem tych samych uczestników, a dotyczącej Instytucji Filmowej [...] podporządkowanej bezpośrednio Przewodniczącemu Komitetu Kinematografii, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2003 r. I SA 3187/0 1, potwierdził zasadność wyłączania tego typu mienia z komunalizacji następującej z mocy prawa. Nie zgadzając się z tam stanowiskiem Prezydent miasta L. w dniu 8 grudnia 2011 złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W skardze zarzucił kwestionowanym rozstrzygnięciom niezasadne uznanie, że zadania Centralnego Ośrodka Badawczego można zakwalifikować jako zadania organu administracji rządowej, gdyż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa organu odwoławczego, tego rodzaju ośrodki były w jego rozstrzygnięciach traktowane jak przedsiębiorstwa państwowe i dlatego nie mógł mieć do nich zastosowania przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nadto powyższy przepis nie może być interpretowany rozszerzająco. Podniósł również, że tylko część nieruchomości, tj. dawna działka nr [...] (pod budynkiem) o pow. [...] m², była wykorzystywana na potrzeby Centralnego Ośrodka [...] w L. Pozostała część terenu, oznaczonego poprzednio wg mapy [...], jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² oraz wg mapy [...], jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie geod. [...], stanowi publicznie dostępny i niezabudowany teren. Przede wszystkim jest to przejście dla pieszych oraz dojazd na parking Spółdzielczego [...] w L. Dodał, że do tej części terenu, prawem zarządu mogła się ewentualnie legitymować Powszechna Spółdzielnia [...] - na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] września 1971roku - lecz nie Centralny Ośrodek Badawczy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja o odmowie nabycia przez Gminę L. z mocy samego prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej według mapy [...], jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], oznaczonej według mapy jako działka nr [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku gminy było uznanie przez organy administracji publicznej obu instancji, że zachodziła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość komunalizacji z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Stosownie do tego przepisu : "Mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1 - 3 nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej". W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że powyższy przepis jest przepisem szczególnym, określającym wyjątek od zasady komunalizacji mienia z mocy prawa i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że wyłączeniu z komunalizacji podlegają tylko te składniki mienia ogólnonarodowego, określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., które wprost związane są z bezpośrednią działalnością administracyjną Państwa, sądownictwem, specjalną administracją rządową (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., I SA 372/98, LEX 45027). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zasadnicze znaczenie dla oceny wyłączenia na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy mienia z komunalizacji ma ustalenie, czy i w jaki sposób służyło ono wykonywaniu zadań publicznych. W tym kontekście podnoszona przez skarżącego okoliczność przysługiwania bądź nie przysługiwania tytułu prawnego do przedmiotowego mienia, w aspekcie powyższego przepisu, nie ma znaczenia, gdyż ustawodawca używając słowa "służyły" wprowadził kryterium stanu faktycznego, a nie tytułu prawnego. Zatem zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokonanie oceny, czy przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie wynika, że w 1976 roku Centralne Laboratorium [...] w L. zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z dnia [...] lipca 1976r. w uległo przekształceniu w Centralny Ośrodek [...] w L. Zaś zarządzeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986r. dostosowano organizację jednostki badawczo-rozwojowej pod nazwą: Centralny Ośrodek [...] w L. do przepisów ustawy z dnia 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczo -rozwojowych (Dz. U. Nr 36 poz. 170). W dacie 27 maja 1990 r. Centralny Ośrodek [...] w L. działał zatem w oparciu o: 1) ustawę z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (Dz. U. Nr 36, poz.170 ze zm.), 2) wspomniane powyżej zarządzenie Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. oraz 3) statut, będący załącznikiem do tego zarządzenia. Organy orzekające w sprawie ustaliły zatem podstawy prawne działania Ośrodka [...], lecz ocenę wykonywania zadań publicznych oparły wyłącznie na analizie przepisów ustawy o jednostkach naukowo – badawczych i Statucie Centralnego Ośrodka [...] w L. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie wynika, jakim konkretnie celom służyły przedmiotowe nieruchomości, czy i jak faktycznie były wykorzystywane w dniu 27 maja 1990 r. - szczególnie działki nr [...] o pow. [...]m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², czy działki te były wykorzystywane w całości przez Centralny Ośrodek [...] w L. oraz co się na tych działkach znajdowało. Takich ustaleń akta sprawy nie zawierają. Należy też zwrócić uwagę, że stosownie do art.1 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (tekst jednolity: Dz. U. z 1989 r., Nr 45, poz. 244 ze zm.) jednostkami badawczo – rozwojowymi, w rozumieniu ustawy, są państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno- finansowym, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac badawczo – rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Zadania jednostek badawczo – rozwojowych zostały określone w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o jednostkach badawczo – rozwojowych, zaś zadania Centralnego [...] w L. zostały sprecyzowane w §2 Statutu tej jednostki stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. Zgodnie z zapisami Statutu przedmiotem działania Ośrodka jest prowadzenie prac badawczo-rozwojowych i doświadczalnych, których wyniki winny znaleźć zastosowanie w przemyśle odzieżowym i wpływać na lepsze zaopatrzenie i jakość ubiorów odzieżowych. Nadzór nad Ośrodkiem sprawował Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego ( art.30 ust.1 ustawy o jednostkach badawczo – rozwojowych w zw. z § 1 pkt 3 Statutu). Organy orzekające w sprawie oceniły, że skoro Centralna Jednostka Badawczo – Rozwojowa była podporządkowana bezpośrednio centralnemu organowi administracji rządowej, czyli Ministrowi Przemysłu Chemicznego i Lekkiego, to tym samym przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych. Tymczasem w art. 11 ust. 1 pkt 1 wyeksponowane zostało na pierwszym miejscu kryterium "służenia wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości", a dopiero następnie wskazane zostały organy, do których wykonywanie tych zadań należy. Nie zostały wymienione organy, ani z nazwy, ani nie zostały określone ich liczba i siedziby. Gdyby kryterium było podmiotowe, to przepis art.11 ust.1 pkt 1 stanowiłby wprost, że chodzi o mienie należące do określonych podmiotów i wówczas każdy składnik mienia ogólnonarodowego bez względu na jego przeznaczenie będący w gestii określonych organów podlegałby wyłączeniu z komunalizacji. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miała ocena charakteru zadań wykonywanych przez jednostką badawczo – rozwojową, czy istotnie były to zadania publiczne. Żeby jednak zająć w tej kwestii stanowisko należy uprzednio ustalić faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowego mienia w dacie wejścia w życia, będącej materialno-prawną podstawą orzekania, ustawy z 10 maja 1990 r. Samo zebranie przez organy administracji publicznej aktów prawnych będących podstawą działania Centralnego Ośrodka Badawczo – Rozwojowego w L. bez ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości właśnie w aspekcie, czy i jakim celom służyła nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. uniemożliwia ocenę, jakie zadania były realizowane w mieniu, o którego komunalizację wystąpiła skarżąca Gmina. Tym bardziej, że skarżący podnosił, iż tylko część nieruchomości, tj. dawna działka nr [...] (pod budynkiem) o pow. [...] m², była wykorzystywana na potrzeby Centralnego Ośrodka [...] w L. Pozostała część terenu, oznaczonego poprzednio wg mapy [...], jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] ² oraz wg mapy [...] , jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie geod. [...], stanowi publicznie dostępny i niezabudowany teren. Przede wszystkim jest to przejście dla pieszych oraz dojazd na parking Spółdzielczego [...] w L. Dodał także, że do tej części nieruchomości, prawem zarządu mogła się ewentualnie legitymować Powszechna [...] " - na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] września 1971 roku. Jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, że wszystkie działki, których dotyczy wniosek komunalizacyjny faktycznie były we władania jednostki naukowo – badawczej i jednostka ta wykonywała zadania określone w Statucie, to następnie dokona oceny, czy zadania te były zadaniami publicznymi, a uczyni to mając na uwadze, że zadania publiczne to zadania służące ogółowi społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości. Dokonując językowej wykładni pojęcia "zadania publiczne" można znaczenie tego pojęcia za słownikiem języka polskiego zinterpretować, jako : "publiczny – dotyczący ogółu ludzi, przeznaczony lub dostępny dla wszystkich" (Słownik Języka Polskiego, Polskie Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 2006 r., str.804). Organy orzekające przyjęły jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 5 ust. 1 - 3 w zw. z art.11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., lecz mając na uwadze podnoszoną w skardze okoliczność, że analiza przepisów ustawy o jednostkach naukowo - badawczych, a w szczególności wskazane w skardze analogie jednostek naukowo - badawczych do przedsiębiorstw państwowych (osobowość prawna, samodzielność gospodarcza, wpis do rejestru, działalność komercyjna) i brak po stronie jednostki decyzji o zarządzie nieruchomością obligują Sąd do poczynienia dodatkowego spostrzeżenia. W ocenie Sądu nie została w sprawie ustalona w sposób jednoznaczny okoliczność mająca zasadnicze dla rozpatrzenia wniosku o komunalizację, a mianowicie jaki tytuł prawny przysługiwał Centralnemu Ośrodkowi [...] do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Wątpliwość ta powstaje - między innymi - w związku z treścią załączonego do akt sprawy archiwalnego wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. w którym widnieją następujące zapisy: - działka nr [...] o pow. [...] m2 , w obrębie [...], Skarb Państwa - właściciel, Centralny Ośrodek Badawczo Rozwojowy [...] w L. - użytkownik , - działka nr [...] o pow. [...] m2 , w obrębie [...], Skarb Państwa - właściciel, Powszechna [...] w L. Ponadto z zaświadczenia z dnia [...] marca 1970 r. (k- 94) wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości było orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] maja 1948 r., orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1958 r. [...] i protokołu zdawczo- odbiorczy z dnia [...] listopada 1950 r. W aktach sprawy brak jest ww. dokumentów, brak jest również ustalenia, w jaki sposób Centralna Jednostka Badawczo-Rozwojowa została wyposażona w majątek i w jaki sposób objęła we władanie przedmiotową nieruchomość. Ponadto w aktach sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej według stanu na dzień 27 maja 1990 r. - co podnosiła już Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] października 2009 r. - a znajdujący się w aktach sprawy dokument " badanie księgi wieczystej" dotyczy wpisów po zmianach w stanie prawnym gruntu i założeniu nowej księgi wieczystej nieruchomości i nie oddaje stanu prawnego w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W związku z tym Sąd uznał, że bez wyjaśnienia w sposób jednoznaczny wszystkich powyższych okoliczności, a mających na celu bezsporne ustalenie, czy Centralny Ośrodek Badawczo Rozwojowy Przemysłu Odzieżowego w L. posiadał do przedmiotowych działek nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², tytuł prawny w postaci użytkowania, zarządu lub użytkowania wieczystego, przy jednoczesnym braku ustaleń, co do faktycznego wykorzystania części mienia tj. działek nr [...] , nr [...] i nr [...] w aspekcie wykonywanych przez ten Ośrodek zadań, przedwczesne było orzekanie o komunalizacji bądź jej odmowie. W poczynieniu powyższych ustaleń przez organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - pomocne mogą być informacje z Państwowego Archiwum w L., ewentualnie informacje uzyskane od następcy prawnego Centralnego Ośrodka Badawczo – Rozwojowego w L. bądź od organu założycielskiego tej jednostki. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.