I SA/Wa 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku W. B. (Skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] na mocy której stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...] w części objętej punktem drugim tejże decyzji. Decyzja z [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku z Skarżącego, orzekł o uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziły nieruchomości oznaczone nr ewidencyjnymi działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonego na terenie wsi [...] stanowiącego ówcześnie własność P. i A. małżonków B. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...]. Decyzją z [...] Wojewoda postanowił przyznać na rzecz P.B., Z.B. oraz Skarżącego ekwiwalent w naturze w postaci nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie wsi [...] oraz nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [....] ha położonej na terenie wsi [...] w zamian za gospodarstwo rolne przejęte na rzecz Państwa (punkt 1 decyzji) oraz o dopłacie w wysokości [...] złotych tytułem wyrównania wartości odszkodowania. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] wskazano art. 160 § 1 k.p.a. Decyzja z dnia [...] została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] (na skutek wniosku Skarżącego) w części dotyczącej przyznania nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha położonej na terenie wsi [...]. Skarżący uzasadniając wniosek o zmianę decyzji z [...] wyjaśnił, że działka [...] jest położona daleko od zasadniczego gospodarstwa i wykorzystanie jej jest nieopłacalne. Następnie decyzją z [...] Wojewoda przyznał na rzecz P. B. oraz spadkobierców A. B. odszkodowanie w wysokości [...] złotych za nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...]. Starosta [...] (Starosta) będący stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w zakresie objętym jej punktem 2. Decyzją z dnia [...] Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] w części objętej jej punktem drugim. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Wojewody z dnia [...] stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tymże przepisie. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, w ocenie organu, że materialnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego stanowi stwierdzenie nieważności decyzji albo też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W realiach niniejszej sprawy przesłanka ta nie została spełniona. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika bowiem, że przyznanie dopłaty do odszkodowania nastąpiło w związku z decyzją Wojewody z dnia [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja z [...] wydana została w trybie art. 155 k.p.a. to jest w trybie, który służy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych zgodnych z prawem bądź zawierających wady niekwalifikowane, nie zaś w trybie o którym mowa w art. 160 k.p.a. Skutkiem prawnym tej decyzji było wprawdzie wyeliminowanie z obrotu decyzji Naczelnika z dnia [...], nie nastąpiło to jednak w związku z kwalifikowaną wadliwością tejże decyzji. W konsekwencji, w ocenie Ministra, wydana przez Wojewodę decyzja z dnia [...] nie dawała podstaw do dochodzenia roszczenia o którym mowa w art. 160 k.p.a., co oznacza, że uwzględniając wniosek złożony w powyższym zakresie i przyznając na rzecz P. B., Z. B. oraz Skarżącego dopłatę w wysokości [....] złotych tytułem wyrównania wartości odszkodowania Wojewoda rażąco naruszył k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części objętej punktem 2 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując w pełni zawarte w niej ustalenia faktyczne i powołaną podstawę prawną. Odnosząc się do wniosku Skarżącego, że stwierdzenie nieważności decyzji winno dotyczyć całej decyzji Wojewody wyjaśnił, że wniosek Starosty dotyczył jedynie stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji z dnia [...]. Minister nie mógł zatem w niniejszym postępowaniu wyjść poza granice żądania wnioskodawcy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji w pozostałej części może natomiast nastąpić w innym postępowaniu, po uprzednim jego wszczęciu z urzędu albo na wniosek uprawnionej strony. Skarżący złożył skargę do tutejszego sądu na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że obie decyzje Ministra nie uwzględniają całości sprawy a tylko jej część, to jest dotyczą jedynie punktu 2 decyzji z [...]. W ocenie Skarżącego, nie uwzględniono wartości gospodarstwa, pominięto wielkość lasu, który jest jego własnością i jego wartość, jak również wartość gruntów ornych oraz łąki, bezprawnie kupionych przez J. G. Wskazał, że przejęta przez spadkobierców suma wynosi [...] złotych, obejmuje kwotę bezprawnie przejętą przez R. B. i jest znikomą częścią wartości gospodarstwa. Stwierdził, że nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego Minister nie może wyjść poza granice dotyczące punktu 2 i nie może w całości unieważnić decyzji, która była bezprawnie wydana przez Naczelnika Gminy. Podkreślił, że R. B. korupcyjnie uzyskała część gospodarstwa, jako spadek po zmarłym mężu Z. B., któremu taki spadek się nie należał, bowiem od 19-go roku życia zajmował się uprawną gospodarstwa we wsi [...]. Wskazał, że doszło do bezprawnego obrotu jego gospodarstwem, które zostało sprzedane przez W. G. na rzecz J.G. po to, by zatrzeć ślady pochodzenia gospodarstwa, przy czym część jego gospodarstwa, której jest jego własnością została bezprawnie naruszona w 2012 r. mimo wyraźnie ustalonej granicy. Skarżący wyjaśnił również, że nie przyjął działki nr [...] o powierzchni [...] ha jak również nie przyjął dopłaty w wysokości [...] złotych bowiem nie uznaje decyzji władz miejscowych, które bezprawnie przejęły gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa jak również nie uznaje bezprawnego nabycia gospodarstwa przez J. G. W ocenie Skarżącego, W. i J. G. bezprawnie weszli w posiadanie jego gospodarstwa, za co winę ponosi były Naczelnik Gminy w [...] oraz Sąd Powiatowym który przyznał prawo do udziału w gospodarstwie bratowej i jej członkom rodziny. Skarżący wskazał również, że nie było decyzji z dnia [...] uchylającej decyzje Naczelnika Gminy i utrzymującej ją w mocy decyzję Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. W ramach postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji stwierdzona została nieważność części decyzji Wojewody z dnia [...] to jest punkt 2 tejże decyzji. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności toczyło się na skutek wniosku Starosty, który pismem z dnia 1 lutego 2000 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności punktu 2 decyzji z [...]. Sąd podziela w pełni stanowisko Ministra co do związania organu zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności. Skoro wniosek Starosty dotyczył tylko punktu 2 decyzji z dnia [...] Minister nie mógł orzekać w pozostałym zakresie, a co za tym idzie nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z [...] w całości. Sąd wskazuje w tym miejscu, że jak wynika z akt administracyjnych, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w całości wystąpiła pismem z dnia [...] Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Uzasadniając wniosek Agencja wskazała, że działka [...] w jej zasobach. Wyjaśniła również, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299), jedynym podmiotem uprawnionym do dysponowania zasobem jest właśnie Agencja a żaden przepis szczególny nie upoważnia Wojewody do dysponowania Zasobem celem zaspokojenia roszczeń w przypadkach uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec cofnięcia przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa powyższego wniosku pismem z dnia 13 lipca 2011 r. Minister umorzył postępowanie w tym zakresie ostateczną decyzją z dnia [...]. Skarżący złożył w stosunku do powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak nastąpiło to z uchybieniem terminu. Minister wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku. Skarga Skarżącego na powyższe postanowienie oddalona została prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 15 stycznia 2015 r. I SA/Wa 2466/14. Postanowieniem z dnia [...] Minister odmówił również Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zaś skarga na powyższe postanowienie wywiedziona przez Skarżącego została oddalona prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 13 maja 2014 r. I SA/WA 3081/13. Jednocześnie wskazać należy, że z akt administracyjnych nie wynika, by Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] w całości. Wobec powyższego uznać należy, że Minister postąpił prawidłowo ograniczając zakres postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] do punktu 2 tejże decyzji, to jest do zakresu wskazanego przez Starostę w piśmie z dnia z dnia 1 lutego 2000 r. Z treści decyzji z dnia [...] wynika, że została ona wydana w trybie art. 160 k.p.a. na skutek uchylenia przez Wojewodę decyzją z [...] decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...]. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, Wojewoda decyzją z [...] uchylił decyzje orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa nie z powodu ich nieważności lub też stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa ale na skutek wniosku Skarżącego. Jako podstawę prawną decyzji z [...] Wojewoda wskazał art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z [...] organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu zapadłej w tej sprawie decyzji, w interesie spadkobierców gospodarstwa jest by grunty jego właściwie i racjonalnie zagospodarować, co może nastąpić po odzyskaniu ich własności. Sąd podziela wykładnię art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] przedstawioną przez Ministra, zgodnie z którą podstawową przesłanką pozwalającą na zastosowanie powyższego przepisu było stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Skoro decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] nie zostały wyeliminowane z obrotu na skutek stwierdzenia ich nieważności a jedynie uchylone na żądanie Skarżącego w trybie art. 155 k.p.a. brak było podstaw do zastosowania art. 160 k.p.a. i przyznania "dopłaty" do odszkodowania (punkt 2 decyzji z [...]) W ocenie sądu przyznanie "dopłaty" do odszkodowania przewidzianej w punkcie 2 decyzji z [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 160 § 1 k.p.a. Przepis ten nie przewidywał bowiem możliwości wypłaty odszkodowania za uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. na skutek wniosku zainteresowanej strony. W ocenie sądu, przepis art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim wskazywał przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania był jasny i nie wymagał specjalnych zabiegów interpretacyjnych. W jego treści wprost wskazane było, że roszczenie o odszkodowanie służy stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W realiach niniejszej sprawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody nie doszło, brak więc było jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Sąd podkreśla w tym miejscu, że Skarżący występował z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 1996 r. II SA 2289/95 oddalił skargę Skarżącego na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z [...] wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten Sąd, oraz organ którego działalność lub bezczynność było przedmiotem, zaskarżenia (obecnie odpowiednia regulacja zawarta jest w art. 153 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 29 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. prawomocny wyrok sądu wiązał nie tylko sąd, który go wydał ale również inne sądy i organy państwowe. Oznacza to, że Wojewoda wydał decyzję z dnia [...], to jest decyzję przyznającą odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a. pomimo że prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznane zostało, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika i utrzymującej ją w mocy decyzję Wojewody. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w dacie wydawania przez niego wyroku w niniejszej sprawie opublikowany był już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702. Z dnia 21 maja 2015 r. ). Zgodnie z powołanym wyrokiem, art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie decyzja orzekająca o przyznaniu dopłaty wydana została [...], jej nieważność stwierdzona została decyzją Ministra z [...], więc po blisko 16 latach. Tym niemniej, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji z [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do niekonstytucyjności przepisu, w zakresie w jakim pomija on możliwość odmowy stwierdzenia nieważności. Innymi słowy mówiąc, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w systemie prawnym winno istnieć uregulowanie pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. W punkcie 10.6 wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jego rozstrzygnięcie w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki, jak wskazał Sąd konstytucyjny, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W punkcie 10.7 uzasadnienia Sąd konstytucyjny wskazał wprost, że nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (punkt 10.1) podane zostały wskazówki, których łączne zaistnienie pozwala na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Okolicznościami tymi jest funkcjonowanie decyzji w obrocie przez kilkadziesiąt lat, czyli domniemanie jej zgodności z prawem przez kilkadziesiąt laty, nabycie przez stronę prawa lub ekspektatywy oraz niedookreślony charakter przesłanki nieważności decyzji, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W niniejszej sprawie w ocenie sądu okoliczności te nie zaistniały. Podkreślić bowiem należy, że przyczyną stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji z dnia [...] nie były kwestie związane z wykładnią art. 160 § 1 k.p.a., ale ustalenie w toku postępowania nadzorczego, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu, to jest nie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji ani też do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Ze skargi wynika, że w ocenie Skarżącego organ winien nie tylko wyeliminować w całości decyzję z [...] (który to zarzut sąd uznaje z przyczyn wskazanych wyżej za niezasadny) ale również winien doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody. Powyższe zarzuty nie mogły w ocenie sądu skutkować uchyleniem decyzji Ministra z [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...]. Jak już wyżej wskazano, decyzją [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody a skarga Skarżącego na decyzję nadzorczą oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1999 r. I SA 2289/95. Zgodnie z obowiązującym w dacie wyrokowania przepisem art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) sąd nie był związany granicami skargi, granice orzekania sądu wyznaczone były granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Sąd obowiązany był zbadać z urzędu zgodność z prawem wszystkich elementów kwestionowanej w skardze decyzji i rozważyć z urzędu stwierdzone uchybienia w świetle art. 22 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Oddalenie skargi oznacza, że sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem ustalił, iż nie występowały w sprawie nie tylko uchybienia objęte zarzutami skargi, lecz również i inne wady. Bez znaczenia w tym względzie jest, czy sąd ustosunkował się szczegółowo do poszczególnych kwestii w motywach wyroku. Wobec powyższego, zarówno organy jak i sąd obecnie rozpoznający sprawę związane są prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1996 r. I SA 2289/95 z którego wynika, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...]. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno decyzja Naczelnika jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody wyeliminowane zostały z obrotu decyzją z dnia [...] wydaną na wniosek Skarżącego w trybie art. 155 k.p.a.. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze, to jest kwestia wartości gospodarstwa, obrotu nieruchomościami przez W. i J. G., bezprawnego, jak twierdzi Skarżący - przejęcia gospodarstwa przez Z. B. pomimo wyrażonego przez P.B. życzenia, by gospodarstwo dziedziczył Skarżący, a następnie dziedziczenia przez R. B. po mężu, Z. B. nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Sąd zobowiązany był i uprawniony wyłącznie do dokonania kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra z [...] i [...]. Kwestie podnoszone przez Skarżącego w skardze nie dotyczyły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Wojewody z [...]. Również podniesiony w skardze argument, iż nie było decyzji z [...] uznać należy za niezasadny. W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi znajduje się powyższa decyzja wraz z dowodem jej doręczenia Skarżącemu. Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.