I SA/Wa 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. G. i K. G. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. nr [...],[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] (dalej także jako organ I instancji) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej jako ustawa), art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako ugn) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) orzekł o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej na terenie województwa [...], w powiecie [...], gminie [...], obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej "[...]", w wysokości [...] złotych na rzecz T. G. i K. G. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (pkt 1 decyzji), o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości tj. [...] złotych (pkt 2 decyzji) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...],[...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej także jako organ/minister) w trybie art. 138 § 2 kpa uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony [...] grudnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. W ocenie organu operat ten zawiera nieprawidłowości i nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż biegła nie uwzględniła w operacie szacunkowym, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o warunkach zabudowy. Na stronie 7 operatu szacunkowego biegła opisała przeznaczenie nieruchomości, które zostało określone na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazując że przeznaczenie działki nr [...] jest drogowe, natomiast sąsiedztwo stanowią tereny produkcyjno-usługowe. Organ wskazał, że w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość objęta jest jednocześnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wówczas w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta ma charakter indywidualny i konkretny. Tym samym, jak wskazał organ, biegła nieprawidłowo ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, nie uwzględniając uwarunkowań wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i przyjęła do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, które nie mogły stanowić bazy porównawczej w tym przypadku. Wobec powyższego minister uznał, że w sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiedli małżonkowie G. (dalej jako skarżący). Zarzucili ministrowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że art. 154 ust. 2 ugn nie określa aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłączało możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tego względu sporządzenie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2018 z uwzględnieniem ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ich zdaniem nie narusza prawa. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem tego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zasadność zastosowania decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II instancji w oparciu o art. 136 kpa ma charakter subsydiarny. Art. 136 kpa uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję – jednak w przypadku gdy głównym dowodem w sprawie i podstawą rozstrzygnięcia jest wadliwy operat szacunkowy – zlecenie przez ministra sporządzenia nowego operatu rzeczoznawcy i oparcie na nim ostatecznej merytorycznej decyzji – naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego obligatoryjnie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie, sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy (tzw. specustawy drogowej) oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 ustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Każdorazowo gdy mowa o ustalaniu odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne na podstawie przepisów ustawy, zastosowanie ma § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, dalej jako rozporządzenie). Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212, wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295), a w tym do art. 134 ugn. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wynika to wprost z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Istotne jest jednak, że gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości § 36 ust. 1 rozporządzenia odsyła do odpowiedniego stosowania art. 154 ugn. Ustęp dwa tego przepisu stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywanej potocznie "małym planem". Skoro zatem minister ustalił, że dla spornej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jej ustalenia powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości – w zakresie dotyczącym ww. decyzji. Organ powinien ustalić zasięg terytorialny ww. decyzji w stosunku do ww. działki o pow. pow. [...] ha. W pozostałym zaś zakresie, w braku planu, wycena tej nieruchomości powinna opierać się o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych – skoro wg zapisów studium nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest przeznaczona pod drogę. Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał podniesione w sprzeciwie zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 kpa. Sporna działka została wyceniona w oparciu o porównanie transakcji dotyczących nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu usługowo-mieszkaniowym choć ani decyzja o warunkach zabudowy ani studium takiego przeznaczenia dla niej nie kreują. Skutkowało to oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ppsa.