I SA/Wa 410/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Starosty L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] odmawiającej wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości położonej w gm. L., oznaczonej na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie na rzecz Województwa [...] nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmawiającej wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości, odwołał się Zarząd Województwa [...], a Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Starosta L., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 20/03 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, iż organ II instancji nie miał przesłanek do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż nie wskazał, jakie okoliczności ma wyjaśniać ten organ. Minister Skarbu Państwa rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że fragment drogi wojewódzkiej nr [...], odcinek [...] jest własnością Skarbu Państwa. Wykonując delegację wynikającą z art. 103 wyżej wymienionej ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). W dwóch załącznikach do niniejszego rozporządzenia określiła, które z dotychczasowych dróg staną się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami krajowymi, a które wojewódzkimi. Dodatkowo ustalono, że wszystkie dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w rozporządzeniu staną się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi, natomiast dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne staną się drogami gminnymi. Dotychczasowy zarząd drogami przechodzi odpowiednio na zarządcę drogi powiatowej lub wojewódzkiej. Zarządcy ci stają się następcami prawnymi zarządu funkcjonującego do dnia 31 grudnia 1998 r. Oznacza to, że wstępują oni we wszystkie prawa i obowiązki a w szczególności w zawarte umowy i porozumienia, decyzje administracyjne i inne podobne akty prawne. Na nowego zarządcę przechodzi też uzyskany przez poprzednika prawnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) tytuł prawny do nieruchomości w postaci trwałego zarządu. Tak skonstruowane zapisy umożliwiają jedynie przejęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. dróg według nowych kategorii przez ich zarządców a to oznacza, że art. 103 ustala tryb jednorazowego wyjściowego zaliczania dróg. Wszelkie korekty tej sieci będą następowały z zachowaniem kryteriów i procedur ustalonych w art. 5, 6, 6a i 7 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), uwzględniających udział samorządów różnych szczebli. Treść art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stwierdza, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Zdaniem organu, chociaż ustawodawca określił w art. 2 a ust. 2 prawo własności poszczególnych rodzajów dróg, to ani ten przepis, ani tym bardziej art. 103 nie daje podstaw do uznania, że konkretne wymienione we wniosku Zarządu Województwa [...] drogi stanowią własność ex legę tej jednostki samorządu terytorialnego. Na potwierdzenie tej tezy należy przytoczyć art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które jednoznacznie określają, że wojewoda stwierdza nabycie mienia w drodze decyzji deklaratoryjnej również w przypadku, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa następuje z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych przepisów. Tym odrębnym przepisem jest w tym przypadku art. 2 a ust. 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Deklaratoryjność decyzji polega na tym, iż potwierdza jedynie, że takie nabycie nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy. Analogicznie, jak to miało miejsce w przypadku nabycia mienia z mocy prawa przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jednostka samorządu terytorialnego może rozporządzać nabytym w ten sposób mieniem dopiero od dnia, z którym decyzja wojewody potwierdzająca nabycie mienia stała się ostateczna, mimo że wywiera ona skutek prawny z mocą wsteczną (uchwała SN z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93). Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda [...] powinien wydać decyzję potwierdzającą nabycie przedmiotowego mienia, będącą podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych. Decyzja powinna obejmować stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez właściwy samorząd terytorialny własności drogi publicznej, stosownie do kategorii drogi publicznej, stwierdzając jednocześnie przebieg tej drogi na obszarze właściwego samorządu terytorialnego oraz określając na podstawie danych z ewidencji gruntów, jakie nieruchomości są zajęte przez przedmiotowe drogi. Za takim stanowiskiem organu II instancji przemawia również w uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego 18/00 z dnia 5 czerwca 2001 r. (OTK 2001/5/118) gdzie stwierdzono, że "celem rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) nie było też wyposażenie nowo powstających jednostek samorządu terytorialnego w majątek. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wyposażenie to dokonało się z mocy prawa, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...)". Zdaniem organu, brak decyzji Wojewody [...] w sprawie stwierdzenia nabycia własności drogi wojewódzkiej przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, narusza przepisy wyżej wymienionych ustaw jak również bezpieczeństwo zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta L., zarzucając, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, narusza art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa. Ustawa ta nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że stwierdzenie nabycia prawa własności przez samorząd województwa następuje w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w ustawie nie przewidziano wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej oznacza to, że tej sprawy cywilnej nie przekazano na drogę postępowania administracyjnego. W związku z tym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia własności nieruchomości stanowiących drogi wojewódzkie byłoby naruszeniem prawa. Wpis tych dróg do księgi wieczystej jako mienia województwa następuje na podstawie art. 103 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący podniósł również, ponieważ przed wydaniem decyzji potwierdzających nabycie dróg z mocy prawa przez Województwo jak również powiaty, zaszłaby konieczność wypełnienia kart inwentaryzacyjnych i zlecenia wyceny wartości dróg, co w konsekwencji obciążyłoby Skarb Państwa kwotą wielokrotnie wyższą niż koszty wpisu hipotecznego, zaskarża decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2005 r. i domaga się jej uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nabycia przez Województwo [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w gm. L., oznaczonej na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]). Prawidłowo organ uznał, że stosownie do art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nabycie mienia Skarbu Państwa stwierdza wojewoda w drodze decyzji deklaratoryjnej, również w przypadku, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa następuje z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd podziela stanowisko organu, że chociaż ustawodawca określił w art. 2 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) prawo własności poszczególnych rodzajów dróg, to ani ten przepis, ani art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie daje podstaw do uznania, że konkretne wymienione we wniosku Zarządu Województwa [...] drogi stanowią własność tej jednostki samorządu terytorialnego ex lege. Ponadto należy zauważyć, że art. 103 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. znajduje się w ustawie w rozdziale 6 - Przepisy dostosowujące oraz przepisy końcowe. Oznacza to, że przepis ten ma charakter jedynie porządkujący, ponieważ rolą przepisów dostosowujących jest unormowanie sposobu dostosowania się, w wyznaczonym do terminie, do nowych przepisów. Przepisy dostosowujące wyrażają normy konkretne, które nakazują określone, niepowtarzalne, zachowania; przestają obowiązywać po zrealizowaniu nakazanych w nich zachowań, albo po upływie terminu, w jakim te zachowania miały być zrealizowane. Przepisy dostosowujące nie mogą już więcej znaleźć zastosowania, ponieważ nie zamieszcza się wśród nich przepisów, które miałyby trwale obowiązywać, które zawierałyby normy generalne i abstrakcyjne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.