I SA/Wa 410/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1953 r., nr [...] i poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...], ozn. nr hip.[...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Jak wynika z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 6 kwietnia 2005 r., nr [...] w dniu 30 września 1949 r. S. Z. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło S. Z. i spadkobiercom K. Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1953 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższe orzeczenie z dnia [...] listopada 1952 r. Postanowieniem Sądu Powiatowego W. z dnia [...] grudnia 1955 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości został wpisany na rzecz Skarbu Państwa. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1961 r., nr [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...]) przekazano przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2 w użytkowanie Z. [...] pod budowę budynku mieszkalnego. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2. Następnie prawo to przeniesiono aktem notarialnym z dnia [...] marca 1993 r., rep. [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z akt sprawy wynika, że obecnie przedmiotowa nieruchomość oznaczona dawniej jako KW [...] hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i stanowi dz. ew. nr [...] (będącą mieniem komunalnym w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") oraz część działki ew. nr [...] (będącą mieniem komunalnym). Działka nr [...] zabudowana jest wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym stanowiącym własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Działka nr [...] w granicach dawnej hipoteki KW [...] hip. [...] – cz. zabudowana jest budynkami użytkowymi. W dniu 25 czerwca 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek T. Z., E. S., M. Z., J. Z. i B. Z. (spadkobierców poprzednich właścicieli) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1953r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził nieważność w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1953 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1952 r. W uzasadnieniu wskazano, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie, jakie przeznaczenie nieruchomości przewiduje obowiązujący w dacie wydawania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono, że Archiwum Państwowe W. dla przedmiotowej nieruchomości nie dysponuje miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego W. z lat 1947 – 1950, a ponadto sprawdzono, że nie została ona również ujęta w ogłoszonych w Monitorze Polskim obwieszczeniach o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1953 r. W świetle powyższego Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że organ rozstrzygający sprawę winien był ustalić przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego i dokonać oceny, czy korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela da się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w planie. Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie takie zostało przeprowadzone i aby odmowa przyznania żądanego prawa miała oparcie w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), co oznacza, że rażąco naruszono przepisy postępowania nakazujące wszechstronne zbadanie i wyjaśnienie sprawy przed jej rozstrzygnięciem. Pismem z dnia 23 lutego 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Spółdzielni stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1953 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1952 r. nie znajduje wystarczających przesłanek w świetle okoliczności powołanych w uzasadnieniu decyzji. We wniosku podniesiono, iż nie wiadomo, czy byli właściciele nieruchomości złożyli odpowiedni wniosek w wymaganym dekretem 6 miesięcznym terminie i czy ewentualnie uchybienie temu terminowi nie stanowiło podstawy do podjęcia odmownej decyzji. Ponadto stwierdzono, że w uzasadnieniu decyzji Ministra nie wyjaśniono nawet, czy zostały opracowane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na terenie [...] w okresie powojennym, które powinny stanowić podstawę dokonania stosownych ustaleń przez Prezydium Rady Narodowej W. przed podjęciem przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 1952 r. Po rozpatrzeniu w/w wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Odpowiadając na zarzut Spółdzielni w uzasadnieniu wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 kwietnia 2005 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. nr [...], z którego wynika, że w dniu 30 września 1949 r. S. Z. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności do gruntu przedmiotowej nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto pismo Wydziału Gospodarki Terenami z dnia 21 stycznia 1961 r., nr [...] potwierdza, że wspomniany wniosek został złożony w obowiązującym terminie. Tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej nie mogła nastąpić wobec złożenia wniosku po terminie, skoro został on złożony w terminie. Rozpatrując zatem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej organy rozstrzygające w sprawie w/w wniosku nie mogły odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania tego prawa, jeżeli korzystanie przez nich z nieruchomości dało się pogodzić z jej przeznaczeniem wg planu zabudowania. Żadna inna przesłanka nie miała umocowania w przepisach dekretu. Mając powyższe na względzie oraz w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny II instancji stwierdził, że odmawiając przyznania prawa własności czasowej organy nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto wskazano, że w decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. można przeczytać, że organ nadzorczy w trakcie postępowania poszukiwał dokumentów w różnych instytucjach państwowych, ale bez rezultatu. W/w organ nie był więc w tej materii bezczynny. Znaleziono wiele innych ważnych dokumentów na podstawie których można było wydać zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 2 lutego 2007 r. Spółdzielnia mieszkaniowa "[...]" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i słusznego interesu strony, brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, a także to, że Minister Budownictwa nie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii i nie dokonał właściwej oceny całokształtu materiału dowodowego. Wskazując na powyższe uchybienia Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że obie zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu, aczkolwiek z zupełnie innego powodu niż wskazane w skardze. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest fakt, że przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych toczyło się z udziałem tylko Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która aktem notarialnym z dnia [...] marca 1993 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 . Tymczasem na rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczył, że w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, [...] lokali mieszkalnych zostało wyodrębnionych i stanowią odrębną własność, właściciele tych lokali mają określone udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu i na te wyodrębnione nieruchomości zostały założone odrębne księgi wieczyste. Ponadto, kolejne [...] lokali stanowi odrębną własność lokatorów, którzy czekają na założenie ksiąg wieczystych. Zatem wszystkie te osoby - które mają udziały w użytkowaniu wieczystym przedmiotowego gruntu - powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym, a z akt sprawy ewidentnie wynika, że nie brały udziału. Wobec tego powyższe decyzje zostały wydane po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie brały w nim udziału wszystkie zainteresowane strony – właściciele stanowiących odrębną własność lokali wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Ponieważ przedmiotowe decyzje są wadliwe z powodów formalnych (zostały wydane po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym), dlatego też Sąd musiał powstrzymać się od ich oceny merytorycznej. Dopiero bowiem decyzja wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, może być przedmiotem oceny przez Sąd co do istoty sprawy. Ponadto Sąd pragnie zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób dostateczny kwestii planów zagospodarowania przestrzennego. Organy ustaliły, że Archiwum Państwowe W. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z lat 1947-1950, a przecież orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zostało wydane dopiero dwa lata później - w dniu [...] listopada 1952 r. Również z treści uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób oczywisty, czy taki plan został sporządzony i nie można go odnaleźć, czy też w ogóle nie został sporządzony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr.152 poz. 1270 ze zm.) , orzekł jak w sentencji wyroku.