I SA/Wa 410/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r. nr. [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w N. stanowiącej własność J. T. i nadania mu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w N. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 8 lutego 2008 r. J. T., reprezentowany przez radcę prawnego, skierował do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r. nr. [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w N. stanowiącej własność J. T. i nadania mu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w N. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r. nr. [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w N. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r. została wydana na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Z jej uzasadnienia wynika, że J. T. złożył w dniu 7 maja 1948 r. w Powiatowym Urzędzie Ziemskim w K. deklarację przewidzianą w dekrecie z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321) o zrzeczeniu się swojej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w zamian otrzymał nieruchomość rolną z P.F.Z. o powierzchni [...] ha wraz z ½ zabudowań, położoną we wsi N., którą użytkuje do czasu wydania tej decyzji. Organ podniósł, iż art. 16 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że jeżeli byli właściciele nieruchomości ziemskich, przejętych na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w ust. 1, w tym ww. dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. zostali wprowadzeni w posiadanie nieruchomości państwowych w związku z ich uprawnieniami do otrzymania nieruchomości zamiennych, nadaje im się te nieruchomości zamienne stosownie do przepisów wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy. Wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się akty zrzeczenia się przez J. T. własności nieruchomości ziemskiej G. o powierzchni [...] ha pod warunkiem otrzymania ekwiwalentu w postaci innej nieruchomości ziemskiej - z dnia 26 października 1945 r. złożony w Powiatowym Urzędzie Ziemskim w K. oraz z dnia 7 maja 1948 r. złożony w Starostwie Powiatowym w K.. J. T. otrzymał dokumentami nadania ziemi z dnia [...] lutego 1960 r. nieruchomości rolne o powierzchni [...] ha [...] ha wraz z [...] zabudowań, położone w N. Z treści tych dokumentów wynika, że Powiatowa Komisja Ziemska w K. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1950 r. przydzieliła J. T. nieruchomości objęte dokumentami nadania ziemi. Organ podsumował, iż analiza akt sprawy wskazuje na to, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność J. T. oraz przysługujące mu uprawnienie do otrzymania nieruchomości zamiennej, wynikające z art. 2 ww. dekretu i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu wnioskodawcy wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia 26 maja 1961 r. z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 3 czerwca 2008r. R. T. (jeden z aktualnych współwłaścicieli nieruchomości położonej we wsi N., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...]) reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od ww. decyzji podnosząc, iż została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Wraz z odwołaniem R. T. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a Minister termin ten przywrócił. W dniu [...] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...],o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r. W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia wskazał, iż postępowanie w sprawie utwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia uregulowane w art 156 K.p.a. może zostać wszczęte tylko na wniosek osoby do tego legitymowanej - art. 157 § 2 kpa. Podniósł, iż decyzja Wojewody [...] wydana została w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...].05.1961 r., która rozstrzygała o sytuacji prawnej J. T. (zwanego dalej J. T. seniorem) tj, dotyczyła kwestii prawa własności J. T. seniora do wskazanych w jej treści nieruchomości. Z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia[...] września1998 r., sygn. akt I [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T. (seniorze) wynika, że zmarł on w dniu 05.06.1995r. Tym samym, zdaniem organu, prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji przysługuje jedynie spadkobiercom J. T. seniora. Organ ustalił, iż tymi spadkobiercami są: A. M., K. J., P. T., H. T., M. S., K. Z., J. |G., M. L., N. K., A. k. oraz E. K. Natomiast postępowanie objęte decyzją Wojewody [...] wszczęte zostało na podstawie wniosku z dnia 8 lutego 2008 r. złożonego przez J. T. (syna J. T. seniora zwanego dalej juniorem) reprezentowanego przez radcę prawnego, w treści którego sformułowano m. in. żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [....].05.1961 r. W ocenie Ministra, z przytoczonych dokumentów wynika, że J. T. junior nie jest następcą prawnym J. T. seniora. Z akt sprawy nie wynika też, aby J. T. juniorowi przysługiwały roszczenia po J. T. seniorze do przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, iż na mocy umowy darowizny z dnia [...].07.2002 r. H. T., H. T., A. M., K. J. i M. K. współwłaściciele w udziałach po [...] przedmiotowej nieruchomości podarowali każdy po [...] ze swego udziału J. T. (juniorowi), który darowiznę tę przyjął. Następnie umową darowizny z dnia [...].07.2007 r. J. T. (junior) podarował wszystkie przysługujące mu udziały w w/w nieruchomości D. K. oraz R. T., którzy darowiznę tę przyjęli, zaś na mocy pełnomocnictwa z dnia 20.07.2007 r. R. T. oraz D. K. udzielili J. T. (juniorowi) prawa do reprezentowania ich przed sądami powszechnymi organami władzy państwowej i samorządowej oraz do składania wszelkich oświadczeń jakie okażą się konieczne dla realizacji w/w darowizny z dnia [...].07.2007r. W ocenie Ministra, z przytoczonych umów darowizny i pełnomocnictwa wynika, że w dniu składania wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie (tj. 08.02.2008 r.) J. T. juniorowi nie przysługiwało żadne prawo do przedmiotowej nieruchomości, natomiast zakres pełnomocnictwa z dnia 20.07.2007 r. nie uprawniał wnioskodawcy do działania w niniejszej sprawie, zatem żądanie z J. T. juniora reprezentowanego przez r. pr. I. C. nie mogło skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Dlatego też organ uchylił decyzję Wojewody [...] wydaną w wyniku rozpoznania wniosku J. T. juniora z dnia 08.02.2008 r. oraz jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, jako wszczęte w wyniku rozpoznania wniosku osoby nieuprawnionej. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. T. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: a) zasady prawdy obiektywnej i informowania stron (ar. 9 k.p.a.), b) zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), c) zasady zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.), d) zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu stron (art. 12 k.p.c.), poprzez rażące naruszenie art. 63 k. p. a. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, iż nie posiada interesu prawnego w sprawie, a występuje w postępowaniu jedynie jako pełnomocnik stron postępowania. Podniósł ponadto, iż posiada umocowanie stron postępowania o czym organ wie, gdyż skarżący kilkukrotnie przesyłał Organowi pełnomocnictwa legitymujące go do działania w imieniu stron. Wszystkie pełnomocnictwa zostały dołączone do ww. pism a swym zakresem upoważniają skarżącego do działania w imieniu mocodawców w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości bezprawnie przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, iż nawet jeżeli powyższe pełnomocnictwa zostałyby udzielone w sposób nieprawidłowy, zbyt wąski, lub nazbyt ogólny, organ w oparciu o art. 63 kpa powinien był wezwać strony do przedłożenia prawidłowych pełnomocnictw, wskazując precyzyjnie ich prawidłową treść oraz wyznaczając do uzupełnienia braku siedmiodniowy termin. Podniósł też, iż orzekanie przez organ II instancji o prawidłowym lub nieprawidłowym umocowaniu skarżącego w I instancji nie ma charakteru świadomego i roztropnego działania, choćby z uwagi na fakt, iż organ II instancji stawia siebie w roli jasnowidza, który nie posiadając pełnych i kompletnych akt jest w stanie arbitralnie ocenić niespełnienie wymogów formalnych w I instancji. Chociażby na ważny interes stron powinien założyć, iż były one reprezentowane prawidłowo, skoro organ I Instancji tak uznał. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż należy przyznać, że w toku rozpatrywania sprawy zaginęły akta, które zostały w całości odtworzone w oparciu o dokumenty (ew. kopie) nadesłane przez ówczesnego profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Po odtworzeniu akt organ dodatkowo pismami z dnia 15.05.2012 r. oraz z dnia 07.02.2013 r. informował o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym również o właściwe pełnomocnictwa. Organ II instancji rozpoznał odwołanie p. R. T. - po uprzednim przywróceniu terminu - wywodząc jego interes prawny z przysługującego mu aktualnie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Dopiero w treści skargi z dnia 16.12.2013r. podniesiono, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie, a występuje w postępowaniu jedynie jako pełnomocnik stron postępowania. Minister wskazał, iż z treści wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie nadzorcze wynika, że jest on złożony tylko w imieniu J. T., a do dnia wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2013r. nie zostało wykazane, aby takie żądanie było skuteczne tj. pochodziło od osoby uprawnionej, czy też prawidłowo umocowanej do reprezentowania osób posiadających interes prawny w sprawie, do czego organ szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.2013r. Wbrew twierdzeniu skarżącej analiza załączonego do skargi pisma z dnia 02.04.2011r. nie wskazuje, aby wśród wymienionych w nim załączników znajdowało się wymagane pełnomocnictwo, natomiast do skargi - wbrew jej treści - nie załączono pisma z dnia 02.09.2013r. wraz z dowodami nadania i wszystkimi załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją tą Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie wskazując, iż wniosek o wszczęcie postępowania nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego bowiem pochodził od osoby nie posiadającej legitymacji do wszczęcia takiego postępowania. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej, organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zatem, wydając taką decyzję organ odwoławczy w sposób ostateczny przesądził, iż wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego złożony przez J. T. pochodził od osoby nieuprawnionej. Zaś, w ocenie Sądu, w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy takiego wniosku wywieść się nie da - dokonana przez organ ocena prawna nie znajduje bowiem dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co skutkuje naruszeniem przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a o takie postępowanie chodzi w niniejszej sprawie), wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Dlatego w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99 nie publ. oraz z 27 czerwca 2001 r. I SA 136/01 Lex 78939). Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r. I SA 2312/99 Lex 78956; z 27 września 2001 r., I SA 2326/00, Lex 54528). Aby jednak zbadać omówioną wyżej legitymację strony do wszczęcia postępowania nadzorczego organ administracji musi mieć pewność od kogo pochodzi wniosek inicjujący to postępowanie, a w sprawie niniejszej Sąd nie jest w stanie skontrolować na jakiej podstawie organ tę pewność uzyskał. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało sformułowane w piśmie J. T., reprezentowanego przez radę prawnego, z dnia 8 lutego 2008 roku. Pismo to zostało skierowane do Wojewody [...] jako odpowiedź na żądanie organu z dnia 18 grudnia 2007 r. o sprecyzowanie żądania wniesionego przez J. T. wraz ze wskazaniem podstawy prawnej tego żądania. Z akt administracyjnych wynika ponadto, iż właścicielem nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1961 r., o stwierdzenie nieważności której wniesiono w przedmiotowym postępowaniu, był J. T. Z akt wynika również, iż J. T. miał syna o tym samym imieniu – J. T. Jak ponadto wynika z akt administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji akta postępowania zaginęły a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził i zakończył postępowanie w sprawie ich odtworzenia. Ponadto, w odpowiedzi na skargę Minister wskazał, iż wprawdzie akta zostały odtworzone w całości w oparciu o dokumenty (ew. kopie) nadesłane przez ówczesnego profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, lecz jednocześnie przyznał, iż dodatkowo pismami z 15 maja 2012 r. i 7 lutego 2013 r. informował stronę postępowania o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym również o właściwe pełnomocnictwa (str. 3 odpowiedzi na skargę). Jak wskazano powyżej, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy ostatecznie przesądził, iż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze pochodzi od osoby nieuprawnionej. Z uwagi jednak na wskazane powyżej okoliczności faktyczne specyficzne dla przedmiotowej sprawy (tożsamość imienia i nazwiska strony decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1961 r. i wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym oraz okoliczność zaginięcia akt przedmiotowego postępowania w toku rozpoznawania sprawy i konieczność ich odtworzenia w oparciu, między innymi, o kopie dokumentów nadesłanych przez stronę postępowania) Sąd nie uzyskał niewątpliwej pewności od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania. Powodem jest to, iż z zebranego w aktach materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym złożonych do akt pełnomocnictw i umów cywilnoprawnych, nie da się takiego wniosku w sposób nie budzący wątpliwości wywieść. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, dokonana w przedmiotowym postępowaniu ocena prawna organu odwoławczego co do tego, iż wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od osoby nieuprawnionej musi podlegać ponownej weryfikacji organów. W szczególności, ponownie rozpoznając sprawę, organy zobligowane będą, w oparciu o cały zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, przeprowadzić badanie od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego i czy tak ustalony wnioskodawca miał czy też nie miał, w dacie złożenia wniosku, legitymację do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.