I SA/Wa 410/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 13 listopada 2023 r. nr [...]. Decyzją z 14 grudnia 2023 r. nr SKO.4000-2362/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 13 listopada 2023 r. nr [...] o ustaleniu od E. D. odpłatności za pobyt ojca L. R. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 24 marca 2023 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił E. D., że na wniosek jej ojca L. R. w dniu 6 marca 2023 r. wszczęto postępowanie w sprawie umieszczenia wnioskodawcy w domu pomocy społecznej. W związku z tym organ podjął czynności w celu ustalenia sytuacji życiowej L. R., w tym ustalenia osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W dniu 29 marca 2023 r. organ przeprowadził wywiad rodzinny z E. D. jako osobą zobowiązaną do alimentacji. Pismem z 4 maja 2023 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Pismem z 4 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą o treści i przesłankach zwolnienia z opłaty wynikających z art. 64a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wezwał ją do przedłożenia wskazanych w tym przepisie dokumentów, których w wyznaczonym terminie skarżąca nie przedłożyła. Pismem z 16 maja 2023 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt L. R. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od 24 marca 2023 r. Decyzją z 23 maja 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił miesięczną odpłatność E. D. za pobyt L. R. w DPS w [...], od daty umieszczenia w DPS, tj. od 24 marca 2023 r. w wysokości 1.425,21 zł, a także ustalił terminy wpłat przedmiotowej opłaty. Decyzją z 7 września 2023 r. nr SKO.4000-1464/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 maja 2023 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z 13 listopada 2023 r. Wójt Gminy [...] ustalił miesięczną odpłatność E. D. za pobyt L. R. w DPS w [...], od daty umieszczenia w DPS, tj. od 24 marca 2023 r. do 16 października 2023 r., w ten sposób, że: a) odpłatność miesięczna od 24 marca 2023 r. w kwocie 935,03 zł. Należność za okres od 24 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. wynosi 241,30 zł, b) odpłatność miesięczna od 1 kwietnia 2023 r. do 31 maja 2023 r. w wysokości 1.425,21 zł oraz c) odpłatność miesięczna od 1 czerwca 2023 r. do 16 października 2023 r. w wysokości 91,13 zł. Odpłatność za październik wynosi 47,03 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. D. wskazując na brak możliwości uiszczenia przez nią tak dużej kwoty z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową oraz rodzinną. Wskazała, że musi uregulować zobowiązania swoje i syna, który w 2022 roku uległ wypadkowi i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, podniosła, że udziela pomocy wnuczkom, tj. dzieciom zmarłej w 2023 r. córki. E. D. wniosła również, na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej powołując się na wynikające z powyższego przepisu przesłanki w postaci śmierci w rodzinie i niepełnosprawności. Decyzją z 14 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 13 listopada 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 i ust. 2, a także art. 8 ust. 3, ust. 4 pkt 6 i ust. 9 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy dochód mieszkańca domu pomocy społecznej nie wystarczał na pokrycie kosztów jego pobytu w tej placówce. Zaistniała zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów pobytu od innych osób zobowiązanych. Kolegium podniosło, że wobec tego, że córka E. D. nie zawarła umowy w trybie art. 103 ust. 2 ww. ustawy konieczne stało się ustalenie od niej opłaty w drodze decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt wyliczył, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód E. D., który w lutym 2023 r. wynosił 3.263,03 zł (emerytura ZUS - 724,76 zł, emerytura KRUS - 1.204,19 zł, dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 3,8669 ha przel. x 345 zł= 1.334,08 zł), w marcu 2023 r. wynosił 3.753,21 zł (emerytura ZUS - 832,02 zł, emerytura z KRUS - 1.587,11 zł, gospodarstwo rolne 3,8669 ha x 345 zł= 1.334,08 zł), a od maja 2023 r. wynosi 2.419,13 zł (emerytura ZUS 832,02 zł, emerytura KRUS - 1.587,11 zł, umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego została rozwiązana). Organ podniósł, że kryterium dochodowe wynosi 776,00 zł, a 300% tego kryterium to kwota 2.328,00 zł. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, dochód E. D. przekroczył kryterium dochodowe, co uzasadniało ustalenie od obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym wobec ojca córki opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium dodało, że przedmiotowy obowiązek ustalono od 24 marca 2023 r. (data umieszczenia L. R. w DPS) do [...] października 2023 r. (data śmierci L. R.). Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącej o zwolnienie z przedmiotowej opłaty organ przywołał treść art. 64a ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że przewidziane w tym przepisie zwolnienie uwzględnia się w decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że E. D. nie przedłożyła jednak organowi pierwszej instancji prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu ojca wobec niej władzy rodzicielskiej lub prawomocnego orzeczenie sądu o skazaniu ojca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Powyższe uniemożliwia zatem zastosowanie w zaskarżonej decyzji przedmiotowego zwolnienia wobec skarżącej. Organ odwoławczy wskazał następnie na treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej i podniósł, że zastosowanie zwolnienia przewidzianego w tym przepisie opiera się na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że od organu zależy czy wskazana ulga zostanie stronie przyznana i w jakiej wysokości. Organ nie ma zatem obowiązku zwolnienia ze wskazanej opłaty, a jest to wyłącznie jego uprawnienie, które może zastosować jeśli spełnione są przesłanki określone w art. 64 ustawy. Kolegium podkreśliło, że przewidziane w powołanym przepisie zwolnienie z opłaty następuje na wniosek strony - po uprzednim wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach złożyła E. D. W skardze zarzucono organowi pierwszej instancji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca powołała się również na trudną sytuację materialną i konieczność pomocy finansowej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym synowi i wnuczkom, których matka zmarła. Do skargi dołączyła decyzję w sprawie renty syna, harmonogram rat do spłaty, a także oświadczenie A. O., opiekuna wnuczek. Wskazała na złe stosunki z L. R. oraz podniosła, że opiekę nad ojcem sprawowała jego siostrzenica. Zatem nie tylko Ośrodek sprawował opiekę nad ojcem, ale również członek rodziny. Końcowo skarżąca zaznaczyła, że nie posiada środków na uregulowanie odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 12 marca 2004 r." Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy. W myśl powołanego przepisu obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei art. 61 ust. 2 ustawy stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W niniejszej sprawie organy uznały, że na skarżącej jako córce L. R. umieszczonego w domu pomocy społecznej ciąży obowiązek ponoszenia częściowej opłaty za jego pobyt w tej placówce. W konsekwencji, powołując się na art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organy wyliczyły opłatę należną od skarżącej. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku skarżącej o zwolnienie ze spornej opłaty organ odwoławczy podniósł, że art. 64a ustawy o pomocy społecznej nie mógł być w sprawie zastosowany. Skarżąca nie przedłożyła bowiem prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu ojca, wobec niej, władzy rodzicielskiej lub prawomocnego orzeczenie sądu o skazaniu ojca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na szkodę osób wymienionych w art. 64a ustawy. Kolegium odniosło się również do możliwości zwolnienia skarżącej z opłaty na podstawie art. 64 ustawy. Organ wskazał, że przedmiotowe zwolnienie następuje na wniosek strony - po uprzednim wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Musi ono bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku strony. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Wadliwie bowiem uznał organ odwoławczy, że ocena okoliczności uprawniających do zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. musi odbywać się po uprzednim wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w tej placówce. Sąd podkreśla, że ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690) z dniem 4 października 2019 r. doszło do istotnej zmiany treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (przy czym pkt 7 dodano do art. 64 ustawy o pomocy społecznej z dniem 27 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej - Dz. U. z 2022 r. poz. 66). Zdaniem sądu w składzie orzekającym, objęcie znowelizowanym art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. zarówno osób wnoszących opłatę, jak również osób obowiązanych do jej wnoszenia, oznacza możliwość orzekania o zwolnieniu od omawianej opłaty łącznie z ustaleniem odpłatności - o ile strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Taki zaś wniosek skarżąca niewątpliwie złożyła w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2023 r., gdzie powołała na okoliczności wskazane w art. 64 ustawy (śmierć w rodzinie oraz niepełnosprawność). Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których nie uwzględniono powyższej zmiany art. 64 ustawy o pomocy społecznej, nadal przyjmując, że w pierwszej kolejności powinna zostać wydana ostateczna decyzja ustalająca wysokość należności aby następnie można było zająć się kwestią ewentualnego zwolnienia z tej należności. Stanowisko to wypracowano w oparciu o treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (ONSAiWSA 2018/5/77) wydanej na podstawie poprzedniego brzmienia art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. (sprzed nowelizacji tego przepisu obowiązującej od 4 października 2019 r.), na podstawie którego zwolnienie z opłaty dotyczyło wyłącznie osób wnoszących tę opłatę, a co za tym idzie tych osób, w stosunku do których została ona już ustalona. Jednakże, nieaktualność powyższego stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy dotyczącej ustalenia opłaty i sprawy zwolnienia z opłaty na dwa odrębne postępowania trafnie odnotowano już w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 748/23, nie publik., 19 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1864/21, Lex nr 3618926 i 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22, Lex nr 3482314). Sąd zaznacza, że jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie wniosek o zwolnienie ze spornej opłaty skarżąca złożyła do organu pierwszej instancji już w piśmie z 4 maja 2023 r. W powołanym wniosku podniosła, między innymi, że L. R. zaniedbywał normalne obowiązki rodzinne stosując nawet przemoc. Wobec tego skarżąca wniosła o wystąpienie przez organ do Policji o pozyskanie notatek dotyczących przeprowadzonych interwencji w rodzinie. W odpowiedzi na powyższe organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o treści art. 64a ustawy o pomocy społecznej i wezwał ją do dostarczenia dokumentów wskazanych w tym przepisie. Jak już jednak wskazano wyżej, i co umknęło uwadze organu, z dniem 27 stycznia 2022 r. do art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. dodano pkt 7. W przepisie tym wskazano, że zwolnienie osoby obowiązanej z opłaty możliwe jest również pod warunkiem wykazania przez tą osobę, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, że osoba kierowana do DPS lub mieszkaniec domu rażąco naruszyła obowiązek alimentacyjny lub inne obowiązki rodzinne względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Powołany przepis obowiązywał już w dacie złożenia przez skarżącą pisma z 4 maja 2023 r. stanowiącego wniosek o zwolnienie jej z przedmiotowej opłaty. W ww. piśmie skarżąca powołała się na okoliczności wskazane w art. 64 pkt 7 ustawy, to jest zaniedbywanie obowiązków rodzinnych przez ojca, a nawet stosowanie przemocy i wniosła o pozyskanie przez organ od Policji dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych interwencji w rodzinie. Pomimo tego organ pierwszej instancji tych kwestii nie wyjaśnił, a jedynie wezwał skarżącą do złożenia dokumentów wymienionych art. 64a ustawy z 12 marca 2004 r. Kolejny wniosek o zwolnienie ze spornej opłaty skarżąca zawarła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z 13 listopada 2023 r. powołując się na przesłanki takie jak śmierć w rodzinie oraz niepełnosprawność. Jednakże Kolegium uznało, przywołując w zaskarżonej decyzji nieobowiązującą już treść art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r., że zwolnienie z opłaty następuje na wniosek strony dopiero po uprzednim wydaniu decyzji ustalającej taką opłatę. W świetle wskazanej zmiany art. 64 ustawy o pomocy społecznej i interpretacji tego przepisu dokonanej przez Sąd, stanowisko organów uznać trzeba za błędne. Zgłoszony bowiem przez skarżącą w piśmie z 4 maja 2023 r., a następnie w odwołaniu do decyzji z 13 listopada 2023 r., a więc w toku postępowania o ustalenie opłaty, wniosek o zwolnienie ze spornej opłaty powinien zostać w tym postępowaniu rozpoznany w oparciu o przesłanki wynikające z art. 64 ustawy, co obligowało organy do ustalenia czy w sprawie zaistniały okoliczności istotne dla zwolnienia z opłaty całkowicie lub częściowo. Wobec powyższego Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy obu instancji naruszyły art. 64 ustawy z 12 marca 2004 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak też nie dokonały właściwej oceny materiału dowodowego, czym naruszyły, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie odniosły się bowiem i nie rozpoznały złożonego w toku niniejszego postępowania wniosku skarżącej o zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Jednocześnie za przedwczesne uznać trzeba odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia przez organy wysokości należnej od skarżącej opłaty. Wskazane zagadnienie zaktualizuje się bowiem dopiero po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zwolnienie jej ze spornej opłaty. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie przede wszystkim do rozpoznania zawartego w piśmie skarżącej z 4 maja 2023 r., a następnie w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2023 r., wniosku skarżącej o zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca L. R. w domu pomocy społecznej, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.