I SA/Wa 414/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania R.P. od pisma p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...]. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że R.P. wystąpił do Prezydenta W. o "przedłużenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...]". Prawo to wygasło w dniu [...] lutego 2010 r. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że w stosunku do wskazanej nieruchomości toczyło się postępowanie w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które do dnia 11 lutego 2010 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Z tej przyczyny wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Od powyższego pisma pełnomocnik strony złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie pełnomocnik R.P. otrzymał pismo, w którym poinformowano go o stanie formalnym wniosku o zawarcie umowy użytkowania wieczystego gruntu, które to prawo wygasło wraz z terminem, na jaki zostało ustanowione. Organ odwoławczy podkreślił, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie postępowania od aktu administracyjnego w formie decyzji. Tymczasem sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nie podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnych. Wskazane w odwołaniu pismo z dnia [...] lipca 2010 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, ani postanowieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując treść art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreśliło, że z przepisu tego wynika, iż stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnoprawnym. Ponadto wskazana ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnych, za wyjątkiem art. 214 tej ustawy. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaznaczył, że spory powstałe w sprawach o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na zasadach ogólnych nie są rozpoznawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym pismo p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] lipca 2010 r. nie przybrało formy decyzji administracyjnej i nie podlega kontroli w ramach trybu odwoławczego. W świetle powyższego organ stwierdził, że skoro w sprawie nie wydano zaskarżalnego rozstrzygnięcia, a jedynie udzielono stronie informacji, to brak jest przedmiotu postępowania odwoławczego, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.P., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.c. w związku z art. 104 § 1 i § 2 kpa oraz w związku z art. 28 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania zarzucając m.in. naruszenie przepisów k.c. regulujących kwestie użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącego pismo z dnia [...] lipca 2010 r. jest decyzją administracyjną odmawiającą przedłużenia prawa użytkowania wieczystego. Pismo to zawiera bowiem zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też powód tego rozstrzygnięcia. Pismo to nie zawiera jedynie pouczenia o odwołaniu, ale brak ten nie zmienia decyzyjnego charakteru tego pisma. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia Urzędu W. z dnia [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. nie narusza prawa. Przedmiotowym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania R.P. od pisma p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] lipca 2010 r., uznając, że wskazane pismo nie jest decyzją administracyjną, a tym samym nie przysługuje od niego środek odwoławczy. W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Podstawowe przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym oraz ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Przyczyny podmiotowe to oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, czy też niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Innymi słowy niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 kpa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego za taką decyzję nie można uznać pisma Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] lipca 2010 r., podpisanego przez p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami. Przedmiotowe pismo stanowi w istocie odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2009 r. zawierające wniosek o przedłużenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W piśmie tym wyjaśniono skarżącemu dlaczego jego wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Zdaniem Sądu wskazane pismo nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, określonych w art. 107 § 1 kpa. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 kpa i są to - oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, podstawa prawna, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Cztery spośród wymienionych wyżej elementów są traktowane jako konstytutywne, tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich - oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. W ocenie Sądu pismo z dnia [...] lipca 2010 r. nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że pismo to podpisane zostało przez p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W.. Urząd W. nie jest zaś organem administracji publicznej. Urząd ten jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji publicznej - Prezydenta W.. Przy pomocy Urzędu Prezydent W. wykonuje przyznane mu funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem nie może być podmiotem, któremu ustawa przyznaje jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto koniecznym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Pismo z dnia [...] lipca 2010 r. - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Wskazane pismo, nie określa sposobu załatwienia sprawy. Pismo to nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Oczywiste zatem jest, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa. Innymi słowy nie jest to akt władztwa publicznego rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Słusznie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że odwołanie od powyższego pisma jest niedopuszczalne. Brak decyzji organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji. Zauważyć przy tym trzeba, że merytoryczne rozpoznanie przez organ odwoławczy niedopuszczalnego środka zaskarżenia, stanowiłoby rażące naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Z powyższego przepisu wynika zatem, że sprawy związane z użytkowaniem wieczystym nieruchomości są sprawami o charakterze cywilnoprawnym, odbywają się w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego i kończą się zawarciem umowy cywilnoprawnej. Nie są to sprawy administracyjne w rozumieniu przepisów kpa i nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Wszelkie spory w tym zakresie mogą być natomiast dochodzone przed sądem powszechnym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.