I SA/Wa 416/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającej przyznania mu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku dla syna T. oraz córki P., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. organ pierwszej instancji podał, iż przyczyną odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest przekroczenie w rodzinie wnioskodawcy o [...] złotych kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a wynoszącego zgodnie z powyższym przepisem 504 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustalając dochód rodziny organ wziął po uwagę dochody wnioskodawcy i jego małżonki uzyskiwane z pracy, ustalone w oparciu o zaświadczenia z urzędu skarbowego, oraz dochody z gospodarstwa rolnego H. W. ustalone stosownie do art. 5 ust. 8 powołanej ustawy w oparciu o [...]. Od powyższej decyzji odwołał się H. W. wskazując, iż jego rodzina nie osiąga żadnych dochodów z posiadanego [...], a utrzymuje się wyłącznie z dochodów uzyskiwanych przez małżonków z pracy pozarolniczej. [...]. Powołując się na stanowisko Sądu Rejonowego w G. odwołujący się podał, że [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z brzmieniem przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia, niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku rodzinnego, jest ustalenie wysokości dochodu rodziny w kontekście utrzymywania się, bądź nie, wnioskodawcy i jego rodziny z dochodów uzyskiwanych z posiadanego gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Dążąc do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wątpliwości co do faktu utrzymywania się przez wnioskodawcę i jego rodzinę z gospodarstwa rolnego organ pierwszej instancji winien uzyskać odpowiednią informację z sądu odnośnie zakazu zbywania i użytkowania tegoż gospodarstwa, a w razie potrzeby przeprowadzić rozprawę administracyjną. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. H. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując w jej uzasadnieniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wraz z organem pierwszej instancji dokonało błędnej oceny dochodu rodziny. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nic nie wyjaśnił, zaś zakres zaleconego przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego obejmujący prowadzone w Sądzie Rejonowym w G. sprawy o sygn. [...] nie ma związku z zasiłkami rodzinnymi, gdyż są to [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazało jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, Lex Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r. IV SA 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60). Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usunięcie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazując na wątpliwości co do prawidłowości ustalonego w sprawie dochodu rodziny H. W., w związku z uwzględnieniem przy jego obliczaniu hipotetycznego dochodu z posiadanego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego stosownie do art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nakazało wystąpienie do sądu powszechnego, [...], o zweryfikowanie podawanych informacji oraz ewentualne przeprowadzenie w tym przedmiocie rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy podejmując powyższe rozstrzygnięcie przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej są możliwe do wyjaśnienia w ramach prawidłowo przeprowadzonego stosownie do treści art. 136 k.p.a postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego, a także w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd zauważa, że z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadziło jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, a podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zaniechanie przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. skutkowało tym, że - jak wskazują akta sprawy - nie doszło do wyjaśnienia wątpliwości, jakie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a konkretnie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłane przez Sąd Rejonowy w G. dwa pisma z dnia [...] lutego 2007 r. niczego nie wyjaśniają w kwestii utrzymywania się, bądź nie - H. W. oraz jego rodziny z gospodarstwa rolnego. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest dotknięta wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, podlegała uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrzy ponownie odwołanie H. W. zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności, stosownie do art. 136 kpa, uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zez zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.