I SA/Wa 417/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KOA/5010/Sr/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 14 grudnia 2022 r., nr KOA/5010/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania G. R., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Legionowo z 13 października 2022 r., nr OPS/ŚR/4173-271/22, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w tym zakresie, działając na podstawie 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przyznało G. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką W. D. od [...] listopada 2022 r. na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 18 lipca 2022 r. (data wpływu do organu) G. R. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką W. D. Decyzją z 13 października 2022 r. Prezydent Miasta Legionowo odmówił przyznania G. R. wnioskowanego świadczenia wskazując, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności W. D. Powyższe, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza natomiast możliwość przyznania tego świadczenia. Ponadto, organ podniósł, że G. R. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co zgodnie z art. 17 ust. 5 lit 1b ustawy wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. R. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Decyzją z 14 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Legionowo z 13 października 2022 r. i w tym zakresie orzekło o przyznaniu G. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką W. D. od 1 listopada 2022 r. na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po ponownej ocenie stanu faktycznego Kolegium uznało, że G. R. spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ale świadczenie to może zostać wnioskodawcy przyznane od 1 listopada 2022 r. Kolegium przywołało treść art. 23 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którymi ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek. Natomiast zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne, zostały określone w art. 24 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (ust. 1), począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Organ podniósł, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu pierwszej instancji w lipcu 2022 r. Jednakże przyznanie świadczenia od 1 lipca 2022 r. nie jest możliwe, bowiem w tym czasie wnioskodawca pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Pobieranie tego ostatniego świadczenia wyklucza zaś przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). W tej sytuacji, zdaniem organu, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalić od 1 listopada 2022 r. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 ustawy, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W niniejszej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. D. przyznano na stałe. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, zasadne jest przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 1 listopada 2022 r. na stałe w wysokości wskazanej w art. 17 ust. 3 ustawy, przy czym kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia (stosownie do art. 17 ust. 3a ustawy). Końcowo organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem rodzinnym o charakterze osobistym. Przyznawane jest konkretnej osobie fizycznej i nie może być wypłacane osobie trzeciej. Świadczenie należy zatem wypłacać na konto osobiste G. R., które powinno być organowi pierwszej instancji znane, gdyż wnioskodawca pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył G. R. zaskarżając to rozstrzygnięcie w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 października 2022 r. Zaskarżonej w części decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia, to jest od 1 lipca 2022 r., b) art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, c) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej w części decyzji z 14 grudnia 2022 r. Skarżący uzasadnił, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył w lipcu 2022 r. Organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji lub złożenia wniosku o uchylenie decyzji w sprawie pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec powyższego brak było podstaw aby ograniczać przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne do ram czasowych od 1 listopada 2022 r., a nie od daty złożenia wniosku, tj. od 1 lipca 2022 r. Organ błędnie przyjął, że sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy orzekające z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Organ odwoławczy dokonał zatem błędnej wykładni art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niesłusznie uznał, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przeszkodę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium pominęło również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, co potwierdza przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Legionowo z 13 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. D. i orzekł o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia od 1 listopada 2022 r. na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie. Spór w sprawie dotyczy wyłącznie kwestii daty początkowej, od której skarżącemu należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący kwestionuje bowiem zasadność przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2022 r., domagając się przyznania tego świadczenia od 1 lipca 2022 r., to jest od miesiąca wpływu wniosku o jego przyznanie. W sprawie nie budzi sporu, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tj. w dacie 18 lipca 2022 r.), skarżący miał ustalone prawo do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. D. Nie jest również kwestionowane, że w dniu 18 lipca 2022 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz że w dniu 29 sierpnia 2022 r., na wezwanie organu, złożył oświadczenie, w którym wskazał, że zrezygnuje z przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą gdy będzie to jedyną przeszkodą do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew jednak stanowisku skarżącego, dokonanie przez niego w piśmie z 29 sierpnia 2022 r. (w oparciu o art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 28 listopada 2003 r.") wyboru świadczenia poprzez złożenie deklaracji o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą gdy będzie to jedyną przeszkodą do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie skutkowało automatycznie zaprzestaniem korzystania przez skarżącego ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem koniecznym do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było bowiem ostateczne uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy skarżącemu nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, na który miał już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Dyspozycja art. 27 ust. 5 ustawy potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem (nie przewiduje również wyrównania świadczenia). Powyższe unormowania mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w procedurze przewidzianej prawem. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji. Wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie, według doktryny prawa administracyjnego, dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze wstrzymane albo uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 209/21, Lex nr 3194799). Innymi słowy, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten sam okres. Dopiero uchylenie lub zmiana w przepisanym trybie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za dany okres pozwalała na przyznanie, w miejsce poprzednio wybranego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego), nowo wybranego świadczenia (pielęgnacyjnego). Wobec powyższego, odnosząc się do spornej w sprawie kwestii dotyczącej możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 lipca 2022 r., a więc za okres, w którym obowiązywała decyzja ustalająca na rzecz skarżącego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podzielić należy stanowisko Kolegium, że mając na uwadze, że decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona za wskazany wyżej okres, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2022 r. nie było możliwe. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data 1 listopada 2022 r., kiedy to ustała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Podkreślić trzeba, że zawarte w art. 24 ust. 2 ustawy wyrażenie "ustala się" można utożsamiać z wyrażeniem "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś kumulatywne pobieranie obu świadczeń nie jest możliwe, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może jednak sprowadzać się wyłącznie do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. W związku z powyższym, dopóki w przedmiotowej sprawie istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, dopóty nie było możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący był uprawniony i pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Wobec powyższego, prawidłowo Kolegium przyznało świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 listopada 2021 r., gdyż dopiero od tego momentu skarżący spełnił przesłanki materialnoprawne do przyznania tego świadczenia. Sąd dostrzega, że skarżący wnosił wprost o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże rozstrzygnięcie takie nie zapadło. Świadczenie pielęgnacyjne zostało stronie przyznane dopiero zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 grudnia 2022 r., a zatem organ mógł wnioskowane świadczenie przyznać dopiero od 1 listopada 2021 r., to jest od pierwszego miesiąca, w którym skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy już nie przysługiwał (bowiem upłynął okres, na który przyznano skarżącemu to świadczenie, a nie wystąpił on z ponownym wnioskiem o jego przyznanie). W konsekwencji uznać trzeba, że organ nie miał prawnej możliwości orzeczenia w tym przypadku o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 lipca 2022 r., gdyż w tym okresie skarżącemu przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające - jak wywiedziono wyżej - możliwość jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji nie mogły odnieść oczekiwanego skutku podniesione w skardze zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.