I SA/Wa 419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szymdt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1978 r., nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14) Naczelnik Gminy w S. orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Państwa gruntów o pow. [...] ha, położonych we wsi S., stanowiących własność E. Z. Decyzją z [...] kwietnia 1984 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. wskazując w uzasadnieniu, iż dwukrotnie przeprowadzona lustracja gruntów o pow. [...] ha, położonych we wsi S. ([...] grudnia 1977 r. oraz [...] czerwca 1978 r.) wykazała, że przedmiotowe grunty były niewłaściwie zagospodarowane, co kwalifikowało je do grupy gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, w rozumieniu ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. orzekającej o przymusowym wykupie gruntów. Po rozpatrzeniu wniesionego przez E. Z. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1984 r., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] sierpnia 1984 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Minister podniósł, że zgromadzona w przedmiotowej sprawie dokumentacja (protokoły z lustracji przedmiotowych gruntów) jednoznacznie wskazuje, że gospodarstwo E. Z. zostało prawidłowo zaliczone do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji w skutek zaniedbania. Zatem Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. Wnioskiem z 26 sierpnia 2010 r. E. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1984 r., zarzucając organowi nierzetelne przeprowadzenie postępowania poprzez nie ustalenie stanu faktycznego przedmiotowego gruntu a tym samym wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1984 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że grunty o powierzchni [...] ha, położone we wsi S. stanowiące własność E. Z. spełniały przesłanki określające nieruchomość podlegającą przymusowemu wykupowi na rzecz Skarbu Państwa, bowiem wykazywały niski poziom produkcji. Wobec powyższego należało uznać, iż kontrolowana decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] sierpnia 1984 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 1984 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r., wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. E. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. Rozpatrując ponownie sprawę Minister przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58), gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiągniętych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym, 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Minister stwierdził iż jak wynika z akt sprawy, przed przymusowym wykupem przedmiotowych gruntów na rzecz Państwa przeprowadzono wymagane przez przepisy prawa czynności dowodowe. Z dwukrotnie przeprowadzonych lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność E. Z. wynikało, iż kontrolowane gospodarstwo było źle zagospodarowane, produkcja rolna w gospodarstwie E. Z. była niższa od przeciętnej w gminie. Ponadto właściciel nie prowadził hodowli żadnego inwentarza, a na gruncie brak było stodoły czy obory. Przedstawiony w protokole z [...] grudnia 1977 r. stan rzeczy potwierdził kolejny protokół z lustracji z [...] czerwca 1978 r. z którego wynika, iż przedmiotowy grunt nie był w ogóle zagospodarowany. Sporządzający go zespół specjalistów, w wydanej przez nich opinii wskazał, iż gospodarstwo należy zaliczyć do kategorii wskazujących niski poziom produkcji w skutek zaniedbania, z uwagi na zaprzestanie prowadzenia na nim jakiejkolwiek działalności rolniczej. O złej kondycji przedmiotowego gospodarstwa świadczyły także: - dokumenty zaświadczające o zadłużeniu z Banku [...] w S. - informacja Spółdzielni [...] w S. z 6 listopada 1978 r. - informacja [...] Spółdzielni [...] w S. wskazująca na zaległość E.Z. z tytułu pobranych nawozów w ramach kontraktacji. Powyżej przedstawione ustalenia powzięte z protokołów z lustracji przedmiotowego gospodarstwa oraz pism wskazują, w ocenie organu, na fakt, iż grunty, o pow. [...] ha, położone we wsi S. stanowiące własność E. Z. spełniały przesłanki określające nieruchomość jako podlegającą przymusowemu wykupowi na rzecz Skarbu Pastwa. Wykazywały bowiem niski, poziom produkcji. Podsumowując Minister uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1984 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 1984 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r. wydana została zgodnie z przepisami prawa, wobec czego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia ich nieważności. Na powyższą decyzję skargę złożył E. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także decyzji Naczelnika Gminy w S. oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa kwoty [...] zł. z tytułu szkód majątkowych i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Skarżący podniósł, że został pozbawiony [...] ha gruntów, na skutek czego rodzina utraciła środki do życia. Zaprzeczył, aby źle gospodarował. W ocenie skarżącego od 1974 r. działania urzędników gminy zmierzały do pozbawienia skarżącego nieruchomości, celem przyłączenia jej do powstającej spółdzielni kółek rolniczych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozważań nie mogła być decyzja Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r., lecz wyłącznie decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1984 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 1984 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r., uchyloną w części (na podstawie art. 155 kpa) decyzją z [...] mają 1983 r. Naczelnika Gminy w S. Zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzja tego organu z [...] listopada 2012 r. dotyczą decyzji wydanych w trybie nadzorczym. W związku z tym zważyć należy, że stwierdzenie nieważności każdej decyzji, a więc także wydanej w trybie nadzwyczajnym, jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). W tym przypadku błędnie skarżący domaga się uchylenia decyzji organu nadzoru utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r., a także decyzji Naczelnika oraz żąda od Skarbu Państwa zapłaty z tytułu odszkodowania i zadośćuczynienia. Po pierwsze, zaskarżona decyzja nie utrzymuje w mocy decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r. orzekającej o wykupie na rzecz Państwa gruntów, położonych we wsi S., stanowiących własność E. Z., lecz utrzymuje w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1984 r. Po drugie, żądania skarżącego dotyczące zasądzenia kwoty [...] zł. z tytułu odszkodowania i zadośćuczynienia, są roszczeniami cywilnymi, które nie zostały przekazane ustawą do właściwości sądów administracyjnych i należą do kognicji sądów powszechnych. Po trzecie, zarzuty skarżącego wobec zaskarżonej decyzji są oczywiście niezasadne, gdyż organ nadzoru nie ma uprawnień organu odwoławczego merytorycznie rozpatrującego sprawę po raz drugi, czego w istocie domaga się skarżący żądając także uchylenia decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r. Należy dostrzec, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wad decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna (w niniejszej sprawie decyzje nadzorcze z 1984 r.), a ściślej zbadanie, czy istnieją podstawy do wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, albowiem nie stwierdzono żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Przytoczone wyżej uwagi są w niniejszej sprawie o tyle istotne, że – jak wyżej zaznaczono - przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena decyzji nadzorczej pod kątem zaistnienia w stosunku do tej decyzji przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania, a do tych kwestii nawiązuje skarżący, ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie prawidłowo organ nadzoru nie ustalił istnienia żadnej z wad decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1984 r. i Wojewody [...] z [...] kwietnia 1984 r. W decyzji z [...] sierpnia 1984 r. Minister odniósł się do zarzutu odwołania, co do kwestii uznania gospodarstwa rolnego za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania przez jego właściciela. Omówiono w tej decyzji zebrany w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie organ nadzoru trafnie uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1978 r. nie jest dotknięta żądną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z [...] sierpnia 1984 r. oraz Wojewoda [...] w decyzji z [...] kwietnia 1984 r. prawidłowo zastosowali wzorzec kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy w S. nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, tj. właściwych przepisów ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz przepisów postępowania. Natomiast zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca prawidłowo wskazują, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje nadzorcze z 1984 r. nie są dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zatem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogły zostać uchylone. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.