I SA/Wa 419/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] " Sp. z o. o. – G. B., sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1949 r. ze zmianami wprowadzonymi dodatkowymi protokołami zdawczo-odbiorczymi w dniu [...] grudnia 1956 r. i w dniu [...] grudnia 1960 r. - w części dotyczącej nieruchomości objętych [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 1054/02 uchylił ww. decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2000 r. oraz z dnia [...] stycznia 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] " Sp. z o. o. - G. B.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] wznowił postępowanie, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r.- z uwagi na niepowiadomienie strony postępowania Prezydenta Miasta K. o wydaniu decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Miasto K. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym i nie uchylił tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił Prezydent Miasta K. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wskazał, że Prezydent Miasta K., po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r., nie został poinformowany o wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] - co było wystarczającym powodem do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], pozbawiona była wadliwości materialnej. Powyższa decyzja odnosiła się do nieruchomości objętej [...], stanowiącej niegdyś własność T. L. (babki wnioskodawczyni) w udziale [...] części oraz E,. G. (matki wnioskodawczyni) w udziale [...] części. Według ostatniego stanu z ewidencji gruntów i budynków, nieruchomości te stanowią działki nr [...], do których prawo przysługuje E. G. w [...] częściach oraz Skarbowi Państwa w [...] części. Powyższa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy przedsiębiorstwa przejęte na podstawie przepisu art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami, tj. prawo do firmy, patenty, licencje, itp. Z mocy samego prawa przejmowano więc całe przedsiębiorstwo wraz ze wszystkimi obiektami stanowiącymi składniki przedsiębiorstwa w momencie przejścia i bez względu na to czyją były własnością. Z kolei kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo - odbiorczymi, sporządzonymi w dniach [...] kwietnia 1949 r., [...] grudnia 1956 r. oraz [...] grudnia 1961 r., stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa. Przed przejęciem określonych składników majątkowych należało ustalić, czy stanowią one majątek przedsiębiorstwa. Dlatego też w postępowaniu zatwierdzającym protokół zdawczo-odbiorczy należało wykazać, że dany obiekt stanowi składnik majątkowy przedsiębiorstwa, tj. część składową zakładu. Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołów zdawczo-odbiorczych przedsiębiorstwa "[...] " sp. z o. o. – G., wydanym na podstawie § 75 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa - zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1949 r. z uzupełnieniami i zmianami wprowadzonymi dodatkowymi protokołami zdawczo-odbiorczymi z dnia 5 grudnia 1956 r. i z dnia [...] grudnia 1960 r., a także ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo - odbiorczym stanowią część składową przedmiotowego przedsiębiorstwa. Minister wskazał, że ww. orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołów zdawczo-odbiorczych bardzo ogólnikowo stwierdza, iż składniki majątkowe wymienione w protokole zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przejętego przedsiębiorstwa. Kwestionowane orzeczenie nie zawiera żadnych ustaleń wskazujących, na jakiej podstawie uznano, iż wnioskowane nieruchomości stanowiące własność osób trzecich zostały uznane za składnik majątkowy przedsiębiorstwa przejętego na rzecz Skarbu Państwa. W powyższym orzeczeniu nie wymieniono szczegółowo - wbrew § 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w składników majątkowych przejmowanego przedsiębiorstwa, nie opisano ich, oraz nie wskazano, skąd, kiedy i na jakiej zasadzie składniki te zostały włączone. Powyższe wskazuje więc, że został naruszony § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, a orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] " Sp. z o. o. – G., sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1949 r. ze zmianami wprowadzonymi dodatkowymi protokołami zdawczo-odbiorczymi w dniu [...] grudnia 1956 r. i w dniu [...] grudnia 1960 r. - w części dotyczącej nieruchomości objętych [...] - zostało wydane z naruszeniem prawa. Uznał również , że prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r., że do przedstawionego stanu faktyczno-prawnego, znajduje zastosowanie art. 146 § 2 Kpa, zgodnie z którym mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że w zaskarżonej decyzji nie dopuszczono się naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, w szczególności § 75 ww. rozporządzenia oraz naruszenia art. 146 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa). Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2013 r., wydaną po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdzającej, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Miasto K. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym i odmawiającej uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej - stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Celem postępowania wznowieniowego jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie – w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, ewentualnie ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki negatywne do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 146 kpa). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie było podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] " Sp. z o. o. – G.. We wznowionym postępowaniu organy ustaliły, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na niepowiadomienie strony postępowania Prezydenta Miasta K. o jej wydaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność ta jest bezsporna. Również niesporne jest to , że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. odnosiła się do nieruchomości objętej [...], stanowiącej niegdyś własność T. L. (babki wnioskodawczyni) w udziale [...] części oraz E. G. (matki wnioskodawczyni) w udziale [...] części. Według ostatniego stanu z ewidencji gruntów i budynków, nieruchomości te stanowią działki nr [...], do których prawo przysługuje E. G. w [...] częściach oraz Skarbowi Państwa w [...] części. Kwestionowane przez skarżącego jest natomiast ustalenie organów co do naruszenie przy wydawaniu kwestionowanej decyzji § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] " Sp. z o. o. – G., sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1949 r. ze zmianami wprowadzonymi dodatkowymi protokołami zdawczo-odbiorczymi w dniu [...] grudnia 1956 r. i w dniu [...] grudnia 1960 r. - w części dotyczącej nieruchomości objętych [...], nie zawierało dokładnego opisu przedsiębiorstwa oraz nie dotyczyło osób trzecich . Zarzuty skargi nie są jednak zasadne. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 75a ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, zatwierdzony orzeczeniem właściwego ministra protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa objętego właściwą decyzją nacjonalizacyjną (orzeczeniem o przejściu lub przejęciu na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego, wydanym na podstawie art. 2 ust. 7 ustawy z 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej) stanowi integralną część tej decyzji nacjonalizacyjnej . Zgodnie z § 75 ust.1 rozporządzenia protokół zdawczo-odbiorczy powinien zawierać: a) powołanie się na ogłoszenie, określone w § 73, z podaniem daty Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego, w którym ogłoszenie nastąpiło; b) dokładny opis przedsiębiorstwa; c) wymienienie wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa; d) opis urządzeń technicznych przedsiębiorstwa, e) spis inwentarza przedsiębiorstwa; f) prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa. O ile do składników majątkowych przedsiębiorstwa włączone zostały przed dniem wejścia w życie ustawy składniki majątkowe innego przedsiębiorstwa lub stanowiące własność osoby nie podpadającej pod przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy, należało o tym uczynić odpowiednią wzmiankę w protokole zdawczo-odbiorczym (§ 75 ust. 2). Wzmianka ta winna zawierać szczegółowe wymienienie składników majątkowych, ich opis oraz wskazanie, skąd, kiedy i na jakiej zasadzie składniki te zostały do przedsiębiorstwa włączone. Właściciele tych składników majątkowych otrzymywali odszkodowanie na tych samych zasadach, co wierzyciele przedsiębiorstwa (§75 ust.3). Treść rozporządzenia wykonawczego określa w sposób nie budzący wątpliwości co powinien zawierać protokół - zdawczo odbiorczy. Natomiast orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sposób bardzo ogólny określa , że składniki majątkowe wymienione w protokole zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przejętego przedsiębiorstwa. W kwestionowanym orzeczeniu brak jest natomiast uzasadnienia na jakiej podstawie przyjęto , że nieruchomości objęte [...] zostały uznane za składnik majątkowy przedsiębiorstwa. Nieruchomości te w dacie nacjonalizacji stanowiły własność T. L. w udziale [...] części oraz E. G. w udziale [...] części. Stanowiły zatem własność osób trzecich , a nie przedsiębiorstwa [...] " Sp. z o. o. – G. . W takiej sytuacji konieczne było określenie w orzeczeniu zatwierdzającym protokoły zdawczo-odbiorcze, że dany składnik stanowi część składową przedsiębiorstwa z powołaniem się na określone dowody . Natomiast w kwestionowanym orzeczeniu Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu nie uczyniono o tym odpowiedniej wzmianki, wskazując jedynie ogólnie, że "składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo odbiorczym stanowią część składową przedmiotowego przedsiębiorstwa". Takie stanowisko zawarte zostało również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne w Warszawie z dnia 6 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 1054/02 , którego oceną prawną związany był organ oraz sąd na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem oceny prawnej, o jakiej mowa w art.99 ww. ustawy , mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Przez ocenę prawną wyrażoną w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Reasumując Sąd uznał, że prawidłowo w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym Minister odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania ww. własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wbrew zarzutom skargi w toku tego postępowania nie naruszono przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej ani przepisów prawa materialnego. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.