I SA/Wa 420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...], obręb [...] ark. [...], jako działka [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własnośc Skarbu Państwa (co wynika z ksiegi wieczystej KW [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiła Z. G., której której następcą prawnym jest J. G. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W wyniku wniosku J. G. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie. Organ odwoławczy uznał, za organem pierwszej instancji, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności podmiotowej decyzji Wojewody [...]. Wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Minister podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, iż na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., nr [...], działka o nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...] i [...]. Następnie, działka o nr [...] została skomunalizowana wskazaną we wniosku decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, zdaniem organu, aby działka [...] była przedmiotem zwrotu w postępowaniu administracyjnym. Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia wnioskodawcy, że wadliwe decyzje administracyjne (decyzja wywłaszczeniowa, jak i decyzja komunalizacyjna) powinny być uchylone w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa, organ wyjaśnił, iż Minister Administracji i Cyfryzacji nie jest właściwy do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., w następstwie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2484/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd podniósł, "że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach nie wynika w sposób jasny i bezsporny, że w dacie komunalizacji działki nr [...] o powierzchni [...] ha jej właścicielem był bezspornie Skarb Państwa. Działka ta bowiem figuruje w dwóch księgach wieczystych, jednej o nr [...] w Sądzie Rejonowym w [...] (dz. Nr [...], z której to wydzielona została między innymi dz. [...]) oraz w księdze wieczystej KW nr [...]. Przy czym w księdze wieczystej [...] jako właściciele figurują poprzednicy prawni skarżącego, a w drugiej Skarb Państwa. Poza tym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy [...] o zmianę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej nr [...] poprzez wpisanie w miejsce działki nr [...] aktualnego oznaczenia nieruchomości oraz wydzielenia działek nr [...] i nr [...] bowiem prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste KW nr [...] i KW nr [...]. Sąd uznał, że dla dokonania takiej zmiany winna być sporządzona odpowiednia mapa dla celów prawnych, a następnie wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W aktach znajduje się także pismo Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 25 stycznia 1988 r. skierowane do poprzedników prawnych skarżącego, że zostanie wydana decyzja o zwrocie działki nr [...], która znajduje się poza lokalizacją bloku mieszkalnego nr [...] na [...] w [...]. Jednocześnie z akt wynika, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie w sprawie o ustalenie zgodności księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym". W konsekwencji Sąd stwierdził, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., albowiem nieposiadanie przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie nie jest oczywiste. Sąd uznał, że "Organ miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej – legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Załatwienie przedmiotowego żądania powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji – czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym. Przy czym organ powinien rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli uzna, że najpierw powinno zostać zakończone postępowanie, którego skutki mogą mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. G. We wniosku wskazał, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] - postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...] - zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Zatem, w jego ocenie, konieczne jest prowadzenie przedmiotowego postępowania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, ponieważ "nie może tak być, aby wszystkie organy prowadzące sprawę zawiesiły postępowanie". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie w sprawie zagdnienia wstępnego – w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, szczegółowo wyjaśnił co należy rozumieć przez istnienie zgadnienia wstępnego, wskazująć, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu prawnego działki nr [...] obręb [...] ark. [...] m. [...] na dzień komunalizacji- tj. na dzień 27 maja 1990 r., zaś ustalenie powyższej okoliczności będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o uzgodnienie treści księgi wiecznej Nr [...] z rzeczywistym stanem. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G., domagając się uchylenia ww. postanowienia oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez WSA w Warszawie, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchyla się od podjęcia decyzji, co skutkuje dla skarżącego sytuacją "patową", albowiem Sąd Rejonowy w [...] nie może podjąć postępowania w sprawie - jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej (art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wskazał, że kluczowym w przedmiotowej sprawie będzie wyrok Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...]. Rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w [...] pozwoli na jednoznaczne ustalenie właściciela nieruchomości w dacie komunalizacji, co z kolei pozwoli określić legitymację procesową wnioskodawcy. Jednocześnie wskazał, że postępowanie przed SR w [...] jest aktualnie zawieszone, na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c., tj. z uwagi na toczącego się inne postępowanie cywilne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymujące własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy Minister rozpoznając sprawę ponownie (po wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r.) zasadnie rozważył konieczność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawieszenia postępowania administracyjnego. Przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ zobligowany był do oceny czy istnieje zależność, inaczej związek przyczynowy, między uprzednim rozstrzygnięciem w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] a rozpatrzeniem sprawy "nieważnościowej" dotyczącej oceny decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] i wydaniem decyzji. Takiej oceny, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ nie dokonał. Rozważania Ministra sprowadziły się bowiem jedynie do przytoczenia treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśnienia, z odwołaniem się do orzecznictwa, w jakich sytuacjach przepis ma ten zastosowanie. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie stwierdził jednoznacznie związku przyczynowego uzasadniającego zawieszenie postępowania nieważnościowego. Związku przyczynowego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawę prawną decyzji jaka zapada w postępowaniu dotyczącym oceny decyzji komunalizacyjnej stanowi przepis art. 156 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Według stanowiska judykatury uzgodnienie treści księgi wieczystej oznacza doprowadzenie jej do aktualnego stanu prawnego, a nie do stanu, który wprawdzie istniał w przeszłości, lecz w chwili żądania uzgodnienia nie odpowiada już rzeczywistości (por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1996 r, I CKU 43/96). Oznacza to, że kryterium niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zawsze obecny stan prawny, a nie istniejący w przeszłości (por. wyrok SN z dnia 24 listopada 1997 r., II CKU 110/97), czyli w sprawie niniejszej w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może polegać na: wpisaniu nowego prawa, wykreśleniu prawa ujawnionego i wpisaniu innego prawa, sprostowaniu treści wpisanego prawa. W konsekwencji, organ powinien wykazać czy wpływ na interes prawny skarżącego będzie miał wynik postępowania uzgodnieniowego księgi wieczystej nr [...], która jest prowadzona dla działki nr [...] a nie działki nr [...]. Minister, nie wystąpił nawet o odpis postanowienia o zawieszeniu postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o uzgodnienie treści księgi wiecznej Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, nie zapoznał się z jego uzasadnieniem pomimo, iż wynikają rozbieżności co do wskazywanej podstawy prawnej jego wydania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na przepis art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. zaś skarżący podaje art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. Jednocześnie podniesienia wymaga, że w ww. wyroku Sąd nie przesądził o konieczności zawieszenia postępowania a jedynie zalecił jego rozważenie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Twierdzenie organu, iż ten wykonał zalecenia Sądu są więc w tym zakresie nieuprawnione. Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.