I SA/Wa 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania S. w W., w miejsce którego wstąpiła E. Sp. z o.o. w W., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 12 września 1991 r. S. w W. w likwidacji wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nabycia, w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz prawa własności budynków położonych na ww. nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietna 1995 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania. Organ wskazał, że pomimo wezwania wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o konieczne dla rozpatrzenia sprawy dokumenty. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietna 1995 r. wniosło S. w W., w miejsce którego wstąpiła E. sp. z o.o. w W. (przekształcenie prawne potwierdza Krajowy Rejestr Sądowy nr [...]). Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. odwołanie zostało przekazane do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju - obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa, który ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania przesłanek formalnych postępowania. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i w dacie wydawania postanowienia przez organ II instancji, pozostawienie podania bez rozpoznania nie następowało w formie decyzji czy postanowienia, które to akty podlegałyby zaskarżeniu. Minister podniósł, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji pozostawiającej wniosek z dnia 12 września 1991 r. bez rozpoznania, z błędnym pouczeniem o możliwości złożenia odwołania (mając na uwadze, że zarówno wydanie decyzji jak i złożenie odwołania jest możliwe wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a.) nie może prowadzić do zainicjowania przed organem drugoinstancyjnym postępowania odwoławczego, tj. kreować nowych praw dla strony. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W konsekwencji, organ stwierdził, że skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialnotechniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia, a tym samym organ odwoławczy jest zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż odwołanie Skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] jest niedopuszczalne, podczas gdy zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w przedmiocie pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Powyższa decyzja Wojewody została wydana w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowiący, że: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Zgodzić się należy z organem, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, tj. m.in. w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, co ma miejsce przy czynnościach organu administracji publicznej, które nie są podejmowane w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Jednakże, w niniejszej sprawie, strona nie wniosła odwołania od zawiadomienia informującego o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, lecz od decyzji wydanej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (notabene wadliwej). Ponadto, odwołanie wniosła zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wadę tej decyzji zauważył sam Minister stwierdzając, że zarówno w dniu wydawania decyzji przez Wojewodę [...] (jak i obecnie) przepisy prawa nie przewidywały (i nie przewidują) określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem uznawane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż jest to czynność materialnotechniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. Pomimo jednak tak wyraźnego stanowiska organ z tej przyczyny stwierdził niedopuszczalność odwołania, uchylając się jednocześnie od kontroli legalności decyzji Wojewody [...] z 1995 r., której de facto oceny i tak w postanowieniu dokonał. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., Minister Transportu i Budownictwa naruszył ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponadto, wprawdzie skarga wniesiona do Sądu dotyczyła tylko postanowienia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., jednakże Sąd dostrzegając w decyzji Wojewody [...] o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a, (tj. przepisu art. 64 § 2 k.p.a.) – stwierdził nieważność tej decyzji. Art. 135 p.p.s.a. stanowi bowiem, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zaszła w niniejszej sprawie. Obie sprawy (związana z postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.) powiązane są ze sobą procesowo. Ponadto, Sąd dostrzegł niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.