I SA/Wa 424/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi J. B. i T. D na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. B. i T. D. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o całkowitej pow. [...] m2. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Powyższa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...] w związku z przeznaczeniem jej pod budowę "[...]" dla potrzeb [...]. W dacie wywłaszczenia działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 stanowiła własność S. D. Wnioskiem z dnia 10 maja 2000 r., ponowionym pismem z dnia 5 sierpnia 2003 r., następcy prawni S.D. córka J. B. i syn T. D. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent W. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podniósł, że sporna działka gruntu została przeznaczona, zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Powiatowej Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1972 r., nr [...] pod budowę "[...]" dla potrzeb [...]. Powołana decyzja została skonsumowana w procesie inwestycyjnym poprzez zatwierdzenie decyzją Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] lutego1975 r., nr [...] "planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu [...] – I etap". Decyzją z dnia [...] maja 1975 r. zezwolono na wykonanie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia "[...]" oraz w lipcu 1979 r. uzyskano decyzję zezwalającą na budowę stacji trafo i zagospodarowanie terenu budowy. Decyzją z dnia [...] października 1982 r. zatwierdzony został plan realizacyjny dla drugiego zadania "Obiektu [...]". Organ wskazał, że ze względu na fakt, iż "[...]" jest wykorzystywany dla celów związanych z bezpieczeństwem i obronnością kraju, brak jest dokumentacji związanej z przekazywaniem poszczególnych realizowanych obiektów do użytkowania. Jednakże nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji z [...] lutego 1975 r. Zgodnie z mapą sytuacyjno - wysokościową dla celów projektowych, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r., przedmiotowa działka miała zostać zagospodarowana poprzez wybudowanie na niej części budynku [...] – obiekt nr [...], w pozostałej części miały być wykonane ciągi piesze wraz z zielenią. Podczas wizji w terenie w dniu 16 czerwca 2004 r. ustalono, że na części spornej działki znajduje się fragment utwardzonego parkingu depozytowego oświetlonego latarniami ulicznymi, na pozostałej części fragment asfaltowanego placu [...], pozostała część porośnięta jest trawą i znajduje się w rezerwie terenu przeznaczonego na funkcje specjalne. Zdaniem Wojewody, wprawdzie na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano zaplanowanych decyzją o lokalizacji z dnia [...] maja 1972 r. obiektów, jednakże jest ona wykorzystywana przez [...] na cele [...]. Świadczy to o zagospodarowaniu spornej nieruchomości zgodnie w celem wywłaszczenia, a zatem stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zaistniały przesłanki do jej zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B. i T. D. zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że celem wywłaszczenia była budowa konkretnej inwestycji - "[...]", w ramach której wywłaszczona nieruchomość miała zostać zabudowana w części budynkiem [...] – obiekt nr [...] i ciągami pieszymi. Przedmiotowa działka nie tylko nie została zabudowana zgodnie z lokalizacją, ale również nie została zabudowana w jakikolwiek sposób i stanowi nieużytek porośnięty trawą. Wydając rozstrzygnięcie organ ograniczył się jedynie do zbadania, czy [...] korzysta z wywłaszczonej nieruchomości, zamiast zbadać w jaki sposób konkretnie sporna działka jest przez [...] wykorzystywana. Tym samym organ nie zebrał całości materiału dowodowego potrzebnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcie, a za podstawę wydania decyzji odmownej przyjął lakoniczne oświadczenie [...], iż ww. teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem uznał ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. J. B. i T. D. reprezentowani przez adwokata M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 136 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowaniu powołanych przepisów, pomimo, iż po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił, czy wywłaszczona nieruchomość została zabudowana zgodnie z celem określonym w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r. W tym zakresie oparł się jedynie na decyzjach, co do których organ I instancji przyznał, że nie istnieją dokumenty potwierdzające, iż decyzje takie zostały wykonane. Zdaniem strony, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat, od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Celem wywłaszczenia była bowiem budowa "[...]", dla którego na działce [...] przewidywano wzniesienie części budynku [...] (obiekt nr [...]) oraz wykonanie ciągów pieszych. Według wiedzy skarżących, przedmiotowa działka nie została zabudowania i stanowi nieużytek porośnięty trawą. Choć znajduje się w kompleksie pozostającym we władaniu [...], to jednak jest położona na jego skraju i nie jest gospodarczo wykorzystywana. Nie znajduje ponadto uzasadnienia twierdzenie organów, że decyzja lokalizacyjna została skonsumowana w procesie inwestycyjnym poprzez zatwierdzenie decyzją Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] lutego 1975 r. "planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu [...] obiekt [...] I Etap". W rzeczywistości bowiem, z powodu braku środków finansowych na inwestycję sporządzono tzw. zamienną koncepcję zagospodarowania "[...]", która została zatwierdzona protokołem ZOPI nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Wskazana "koncepcja zamienna" stanowiła zmianę decyzji lokalizacyjnej, której organy orzekające w sprawie, pomimo licznych wniosków strony, nie wzięły pod uwagę. Ponadto nie wystąpiły do [...] o udostępnienie dokumentów potwierdzających oddanie poszczególnych obiektów kompleksu do użytkowania, a poprzestały na lakonicznym pisemnym oświadczeniu Wydziału Nieruchomości [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o zagospodarowaniu spornego terenu w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Dodatkowo podniesiono, że zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [...] bezpodstawnie powołał się na ustalenia protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2004 r., bowiem odnoszą się one do działek sąsiednich o nr [...], [...], [...], i [...] a nie do działki [...], oznaczonej również nr ewidencyjnym [...]. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania i w dopiero oparciu o całokształt materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie. Podstawę materialnoprawną rozpatrzenia wniosku skarżących stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodnie, z którym poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy stanowi zaś, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli: 1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Mając na względzie treść powołanych przepisów należy wskazać, że na organie rozpoznającym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy w sprawie zachodzi co najmniej jedna z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym "zbędność nieruchomości" powinna być oceniana na podstawie tych samych dokumentów, które stanowiły podstawę do uznania jej niezbędności przy orzekaniu o wywłaszczeniu. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji odmowę zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] oparł na stwierdzeniu, że "przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna pod budowę "[...]" dla potrzeb [...], pomimo niezrealizowania na niej zaplanowanych decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. obiektów, jest wykorzystywana przez [...] na cele obronności i bezpieczeństwa kraju co świadczy, iż została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zaistniały przesłanki do jej zwrotu". Prezentowany pogląd jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia prawa. Samo rozstrzygnięcie odmowne pozostaje w sprzeczności z ustaleniami powołanymi w uzasadnieniu decyzji, w którym organ przyznaje, że cel określony w decyzji lokalizacyjnej - w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym – obejmujący wybudowanie obiektów, nie został osiągnięty. Nie można również podzielić poglądu, że sporna działka gruntu została zagospodarowana, zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie realizacyjnym ogólnego zagospodarowania terenu [...] – I etap. Stwierdzenie to nie ma oparcia w materiale dowodowym. Organ bowiem nie wyjaśnił w jakim okresie i jakie inwestycje zostały zrealizowane na terenie stanowiącym dawną działkę nr [...] (inny nr [...]). Nie można również uznać za prawidłowe ustaleń, dotyczących zagospodarowania przedmiotowego gruntu pod utwardzony parking depozytowy, plac [...] oraz rezerwę terenu przeznaczonego pod funkcje specjalne. W protokole z wizji lokalnej z dnia 16 czerwca 2004 r., na który powołano się w uzasadnieniu decyzji, poza wskazaniem, że oględziny dotyczyły m.in. dawnej działki [...] (nr[...]), nie zawarto jakichkolwiek ustaleń mających odniesienie do tego właśnie gruntu. Wojewoda [...] przyjął stanowisko organu I Instancji za prawidłowe opierając się wyłącznie na ustaleniach dokonanych przez ten organ. Nie odniósł się natomiast w jakikolwiek sposób do wniosków i zarzutów odwołania. Należy uznać za trafny pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/03 (publik. LEX nr 165906), że stosowanie przepisów ustawowych odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. Wynika to z konstytucyjnej ochrony własności i wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia. Konsekwencją jest m.in. zawarty w art. 136 ust. 1 ustawowy zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zawiadomienia o tym fakcie byłego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje prawo żądania zwrotu nieruchomości w całości bądź w części. Odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia przesłanek zwrotu, naruszono przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy obu instancji uchybiły przepisom proceduralnym naruszając art. 7, 77 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nie odnosząc się do zarzutów odwołania uchybił również art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie wniosek J. B. i T. D. o zwrot przedmiotowej nieruchomości organ zobowiązany jest ustalić, jakie obiekty miały być zrealizowane na nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. w ramach inwestycji "[...]" oraz, czy i kiedy je zrealizowano. Ustalenia poczynione we wskazanym zakresie stanowić będą punkt wyjścia dla oceny zaistnienia przesłanek zwrotowych, o których mowa w art. 137 ust. 1 ww. ustawy. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.