I SA/Wa 424/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. (nr 2) stwierdzającej, że Gmina W. nie nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., powołując art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że Gmina W. nie nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji zaznaczył, że choć w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ujawniona była w ewidencji gruntów działka nr [...], z której dopiero później wydzielone zostały sporne działki nr [...] i [...], to należało jednak w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy orzec nie o działce nr [...], lecz o działkach nr [...] i nr [...]. Działki wydzielone po dniu 27 maja 1990 r. z działki nr [...] w wyniku kolejnych podziałów tego mienia są bowiem aktualnie uregulowane w różnych księgach wieczystych. Ponadto zdaniem Wojewody [...] w stosunku do przedmiotowego mienia przysługiwało przedsiębiorstwu państwowemu P. prawo zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Nie należało ono zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie mogło podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy W. podnosząc, że wywody organu pierwszej instancji co do możliwości uznania, iż sporne działki pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. nie są przekonujące. Zdaniem odwołującego ani z wpisów wieczystoksięgowych spornego mienia, ani z protokołu parcelowego nieruchomości nie wynika dla P. żaden tytuł prawny. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że decyzje komunalizacyjne podejmowane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mogą dotyczyć wyłącznie mienia w jego stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego pomimo, że w aktualnych wpisach wieczystoksięgowych działki wydzielone po tej dacie z mienia istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. mogą być aktualnie uregulowane w różnych księgach, to jego stan prawny - w tym własnościowy - z dnia 27 maja 1990 r. podlega w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 badaniu i ocenie tylko na tę datę. Tymczasem organ pierwszej instancji, wbrew wskazaniom organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...] września 2006 r. w dalszym ciągu nie orzekł o mieniu w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz nie ocenił spełnienia warunków jego skomunalizowania z mocy prawa, bądź odmowy stwierdzenia jego nabycia przez Gminę W. w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewoda [...], po uprzednim włączeniu do akt sprawy co najmniej wypisu z ewidencji gruntów przedmiotowego mienia i decyzji o utworzeniu (wydzieleniu) poszczególnych działek wraz z wykazami zmian gruntowych z tym związanych, ustali czy, a jeśli tak, to które składniki według ich stanu faktycznego i prawnego z dnia 27 maja 1990 r. spełniały warunki powołanego art. 5 ust. 1. W pierwszej instancji jest to wyłącznym obowiązkiem każdego wojewody. W świetle powyższego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. w W. zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem komunalizacji jest mienie, pod którym to pojęciem rozumiane jest zgodnie z art. 44 k.c. własność i inne prawa majątkowe. Nie ma zatem znaczenia jak oznaczona ewidencyjnie jest nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. i czy oznaczenie to nie uległo zmianie w okresie późniejszym. W ocenie skarżącego nie można uznać za okoliczność mającą znaczenie dla oceny stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości dokonanie zmian w zakresie oznaczenia ewidencyjnego przedmiotu postępowania. Tym bardziej, że zmiany te dokonane zostały przed jego wszczęciem i w efekcie pozwoliły na dokonanie określonych ustaleń faktycznych odnośnie spornego mienia. Skarżąca spółka podkreśliła, że przeprowadzone podziały nieruchomości, na co słusznie wskazał organ pierwszej instancji, pozwoliły na dokonanie oceny poszczególnych nieruchomości w kontekście przepisów komunalizacyjnych. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] przeprowadził ocenę stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości w świetle art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, uznając, że należała ona w sensie prawnym do państwowej osoby prawnej – przedsiębiorstwa państwowego P.. Zasadne jest stanowisko, że majątek przekazany mocą rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego PP P., pozostawał w zarządzie państwowej osoby prawnej przez cały okres jej istnienia jako osoby prawnej, a zatem także w dniu 27 maja 1990 r. Prawo to nigdy nie zostało P. odebrane. W ocenie skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej: ustawa z 10 maja 1990 r., może dotyczyć wyłącznie mienia w jego stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Powyższe stanowisko jest zasadne. Komunalizacja, do której odnosi się art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. polega na przekształceniu stosunków prawnych i przejściu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., mienia państwowego opisanego w tym przepisie na uprawnioną gminę. Przedmiotem komunalizacji nie są zatem nieruchomości, czyli części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności tych nieruchomości. Oznacza to, że nie jest istotne czy i jakim przekształceniom uległa nieruchomość po 27 maja 1990 r. oraz odnotowanie tych zdarzeń w ewidencji gruntów. Innym zagadnieniem jest właściwe oznaczenie przedmiotu komunalizacji, gdyż skutek komunalizacji dotyczy oznaczonych aktualnie składników mienia. W wypadku, gdy nieruchomość po 27 maja 1990 r. uległa przekształceniom geodezyjnym, co doprowadziło do powstania nowych jednostek ewidencyjnych, oznaczenie przedmiotu komunalizacji jest kwestią odpowiedniego określenia składnika majątkowego podlegającego komunalizacji. Zasadność stanowiska organu w opisanym zakresie nie pozbawiła jednak trafności zarzutu skarżącej. Zdaniem P. w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadny. Przedstawiając uzasadnienie powyższego stanowisko Sąd wskazuje, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała za konieczne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy po uprzednim włączeniu do akt sprawy co najmniej wypisu z ewidencji gruntów i decyzji o utworzeniu (wydzieleniu) poszczególnych działek wraz z wykazami zmian gruntowych z tym związanych. Należy wobec tego wyjaśnić, że konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może oprzeć decyzję na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy w dostateczny sposób wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., nie pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko wymienić uchybienia organu pierwszej instancji i zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które będzie musiało być przeprowadzone, ale także podać, z jakich powodów nie jest możliwe podjęcie czynności wymienionych w art. 136 k.p.a. Zatem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i jednocześnie brak jest podstaw do podjęcia stosownych czynności w trybie art. 136 k.p.a. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wobec tego ograniczona przesłankami ustawowymi. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma wyjątkowy charakter, a zatem wszelkie wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym powinny skłaniać do przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do niniejszej sprawy i zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji wymienił dowody, które zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej są konieczne dla rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy uznał wobec tego, że dokumenty dołączone do pisma Starostwa Powiatowego w W. z dnia 18 grudnia 2007 r., które zawierają historię działki nr [...], a więc dotyczą prawa własności mienia w jego stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., nie są wystarczające. Jednocześnie organ odwoławczy w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił powodów uniemożliwiających uzupełnienie postępowania dowodowego w sposób określony w art. 136 k.p.a. W konsekwencji wydanie decyzji kasacyjnej prowadziło do naruszenia wymienionego w skardze art. 138 § 2 k.p.a., ale także art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględni powyższe uwagi i na wstępie w sposób szczegółowy oceni czy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także czy możliwe jest uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ustalenia w tym zakresie powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w przypadku wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.