I SA/Wa 426/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. N. i I. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. N. i I. N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy G. od decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Starosta G. ustalił odszkodowanie za nieruchomość gruntową o powierzchni [...] m² położoną w O., Gmina G., oznaczoną w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² i działka nr [...] o powierzchni [...] m². Od decyzji tej odwołał się Burmistrz Gminy G. podnosząc, że ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego K. S. wysokości odszkodowania jest rażąco zawyżona w stosunku do obrotu wolnorynkowego gruntów tego rodzaju. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, co następuje: Rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji sprawy odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn). Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ugn odszkodowanie to ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ugn). Stosownie zaś do art. 130 ust. 1 ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku, gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przyjął, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Założenie to jest jednak niezgodne z brzmieniem cytowanego § 36 ust. 1 według którego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W związku z brakiem na terenie miasta i Gminy G. transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2005 r. strony postępowania zostały zawiadomione przez Starostwo Powiatu G. o zebraniu całości materiału dowodowego i o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec braku zastrzeżeń co do sporządzonego operatu, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalił wysokość odszkodowania za wyżej wymieniony grunt, przyjmując oszacowanie rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy uznał, że sporządzony w omawianej sprawie operat szacunkowy nie spełnia warunków wynikających z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mając na uwadze, iż przy rozpatrywaniu odwołania organ drugiej instancji zobowiązany jest do uwzględnienia aktualnego stanu prawnego sprawy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zachodzi bowiem konieczność ponownego jej rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego mającego na celu zaktualizowanie operatu szacunkowego według aktualnie obowiązujących przepisów. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. N. i I. N. Skarżący zarzucili, że decyzja Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2005 r. narusza przepisy prawa materialnego zawartego w treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i wnosili o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w dacie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w oparciu o obszerny operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, poprzedzony wizją lokalną. Stwierdzono, że wartość rynkowa nieruchomości występuje tylko wówczas, gdy obie strony działają w sposób od siebie niezależny. Zarzucono, że Wojewoda nieprawidłowo powołał się na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r., zamiast na obowiązujące w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem skarżących w zaistniałej w sprawie sytuacji Wojewoda nie miał żadnych podstaw, by uchylić decyzję Starosty. W skardze zarzucono także, że akta sprawy są nieponumerowane, odwołano się od protokołu sporządzonego w dniu 17 stycznia 2006 r., w którym odnotowano stanowisko H. N., że odwołanie zostało złożone po terminie, wobec czego decyzja Starosty stała się prawomocna. W skardze zauważono ponadto, że decyzja odwoławcza została wydana po upływie 5 miesięcy od otrzymania akt sprawy, co narusza art. 35 § 3 i art. 36 kpa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że po przekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania wraz z aktami sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Taka sytuacja nie występowała w sprawie niniejszej, bowiem odwołanie wniesiono od decyzji, której możliwość zaskarżenia w toku instancji nie została wyłączona przez obowiązujące przepisy, a odwołanie wnosiła strona postępowania, co jest okolicznością bezsporną. Nie została natomiast w sprawie wyjaśniona, mimo podnoszonych przez H. N. w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy wątpliwość, czy odwołanie złożone przez Burmistrza Gminy G. od decyzji pierwszoinstancyjnej wpłynęło w terminie. Podnieść należy, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania i w konsekwencji ostateczność decyzji, której to odwołanie dotyczy. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takim przypadku bowiem zostaje dokonana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja decyzji, mimo że decyzja taka korzysta z ochrony trwałości przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2005 r. Burmistrzowi Gminy G. Na oryginale decyzji znajduje się prezentata Urzędu Miejskiego w G. zawierająca zapis "wpłynęło" oznaczona datą 1 lipca 2005 r. i opatrzona nieczytelnym podpisem. Odwołanie Burmistrza wpłynęło do Starostwa Powiatu G. w dniu 18 lipca 2005 r., w aktach Wojewody znajduje się koperta, w której prawdopodobnie przesłano odwołanie. Mimo, że skarżący podnosił zarzut, iż odwołanie wniesione zostało po terminie, co odzwierciedla protokół sporządzony w dniu 17 stycznia 2006 r. w Starostwie Powiatu G., pominięto wyjaśnienie tej kwestii. Starosta przekazał odwołanie przy piśmie z dnia 25 lipca 2005 r., bez stwierdzenia, czy wpłynęło ono w terminie, a Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie nie wyjaśniając uprzednio czy zachowany został termin do jego wniesienia. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] winien więc w pierwszej kolejności wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem przez odwołującego się terminu do wniesienia odwołania. Dopiero po usunięciu istniejących wątpliwości i stwierdzeniu, że odwołanie wpłynęło w terminie możliwe będzie jego rozpatrzenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zaskarżoną decyzją § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2104 ze zm.) stwierdzić należy, że zarzut ten jest słuszny. Wojewoda [...] uznając, iż sporządzony operat szacunkowy nie spełnia warunków wynikających z przepisów tego rozporządzenia przytoczył w decyzji treść § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r., gdy tymczasem operat ten sporządzony został w dniu 16 maja 2005 r., zaś decyzję pierwszoinstancyjną wydano w dniu [...] czerwca 2005 r. W obu wskazanych datach przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia brzmiał: "przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele", nie można więc czynić zarzutu, że przyjęto tę zasadę przy określaniu wartości rynkowej gruntów. Natomiast zasadnie organ wskazał, że przy rozpatrywaniu odwołania organ drugiej instancji zobowiązany jest do uwzględnienia aktualnego stanu prawnego, nie wskazał jednak jakie zmiany przepisów przesądziły o konieczności zaktualizowania operatu szacunkowego i nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że zasadnie skarżący zarzucił wydanie decyzji odwoławczej z naruszeniem terminów rozpatrywania sprawy w postępowaniu administracyjnym, jednakże okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.