I SA/Wa 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...], dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że umową z dnia [...] kwietnia 1972 r. zawartą w formie aktu notarialnego (Rep.[...]) P. P. sprzedał nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę [...] Ośrodka [...] przy Fabryce [...] w B. Pismem z dnia 24 października 1975 r. P. P. wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości argumentując, iż nie została ona wykorzystana w celu określonym w umowie z dnia 13 kwietnia 1972 r. W dniu 7 listopada 19991 r. P. P. wniósł o zwrot przedmiotowej nieruchomości, wskazując jako podstawę zwrotu przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127). W dniu 10 czerwca 1992 został sporządzony projekt podziału działek położonych w O. przy drodze Ż., objętych księgą wieczystą KW nr [...], w którym wydzielono działkę nr [...] o poz. [...] m2 oraz wskazano, że działka nr [...] odpowiada działkom nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz P. P., w pkt 2 zobowiązał właściciela do dokonania zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] złotych w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji, w pkt 4 orzekł, iż zwrot następuje z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 września 1992 r., natomiast zwrot odszkodowania został potwierdzony w dniu 25 sierpnia 1992 r. Pismem z dnia 29 czerwca 1993 r. Sąd Rejonowy w Ż., V Wydział Ksiąg Wieczystych zawiadomił, iż dla odłączonej działki nr [...] utworzono księgę wieczystą KW nr [...]. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2006 r. P. P. zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] lipca 1992 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wskazując na błędne dokonanie zwrotu nieruchomości z uwagi na nieobjęcie nim nieutwardzonej drogi dojazdowej. Pismem z dnia 4 stycznia 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] lipca 1992 r. Decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] lipca 1992 r., dotyczącej zwrotu na rzecz P. P. nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. P. wskazując, że w decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. nie uwzględniono możliwości dojazdu do zwróconej mu nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, mając na uwadze, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594) właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury, organ ten wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że podana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że uznanie naruszenia prawa za "rażące" w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Minister Infrastruktury wskazał, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] lipca 1992 r. orzekająca o zwrocie na rzecz P. P. nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 została wydana na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.) oraz § 2, 3, 6, 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 72, poz. 315). Zgodnie z art. 69 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Minister podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest badanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej i dokonanie oceny czy stała się ona zbędna dla realizacji tego celu. Organ wskazał, że w dniu 17 grudnia 1991 r. przeprowadzono z udziałem stron rozprawę administracyjną w miejscu położenia nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Jak wynika z protokołu rozprawy, wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z planem zagospodarowania Ośrodka [...]. Ponadto przedstawiciele użytkownika przedmiotowej nieruchomości – Fabryki [...], wskazali, iż nie będą tego czynić. Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że w sprawie zachodziły przesłanki do zwrot nieruchomości określone w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem orzeczenie o zwrocie przedmiotowej działki jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister Infrastruktury wskazał, że przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowi, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a jej właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, o odszkodowanie za zmianę jej stanu oraz za pozbawienie korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia zapewnienia dojazdu do zwróconej nieruchomości nie jest przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem zwrotu może być wyłącznie nieruchomość wywłaszczona, nabyta, na rzecz Skarbu Państwa lub jej część, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zaskarżoną decyzją orzeczono o zwrocie działki nr [...] odpowiadającej działkom zbytym umową z dnia [...] kwietnia 1972 r., natomiast droga, o której mowa w odwołaniu, przebiega na działce nr [...], która znajduje się poza terenem objętym umową. Z akt sprawy nie wynika też aby działka pod drogę była uprzednio własnością P. P. Wobec niestwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 Kpa organ odwoławczy uznał, że prawidłowo Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] lipca 1992 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. P. Zarzucił, że nieruchomość została zwrócona w sposób wadliwy, z uwagi na brak drogi dojazdowej, która była drogą ogólnodostępną nie tylko do nieruchomości skarżącego, lecz także do innych działek. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje decyzji w przedmiocie zwrotu w zakresie powierzchni i usytuowania, lecz jedynie ze względu na brak drogi dojazdowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydające zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność, chyba że zachodzi sytuacja o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, ze stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 1 Kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] lipca 1992 r. wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Prawidłowo organy podniosły, że rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa i że naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa. Będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja o zwrocie nieruchomości została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315). Przepis art. 69 ust. 1 i 2 wyżej powołanej ustawy stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1) oraz że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot (ust. 2). Wskazać należy, że przepisy ustawy ani rozporządzenia nie zostały naruszone przy wydawaniu decyzji z 1992 r. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem na który została wywłaszczona, a podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nie był zainteresowany realizacją tego celu, co wyraźnie oświadczyli jego przedstawiciele podczas rozporowy administracyjnej 17 grudnia 1991 r. Wobec powyższego zaistniały przesłanki o których mowa w art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Na podstawie ust. 2 tego przepisu zobowiązano skarżącego do zwrotu pobranego zwaloryzowanego odszkodowania. W dacie wywłaszczenia skarżący P. P. był właścicielem działek [...]. Na skutek dokonanego w 1992 r. podziału działek położonych w O. i złożenia nowego operatu ewidencji gruntów działki te zmieniły oznaczenie. Działka [...] odpowiada działkom [...]. Jednakże zarówno z map przed podziałem jak i po podziale nie wynika, aby przez działkę skarżącego przebiegała droga. Z dokumentów geodezyjnych oraz z decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym wynika, że minimalna zmiana powierzchni działek (których to powierzchni i położenia skarżący nie kwestionuje) wynika z bezpośrednich pomiarów i korekty granicy Jeziora [...]. Analiza map wskazuje, że wąskim paskiem gruntu, który mógłby być wykorzystywany jako droga była działka nr [...]. Jednakże nie stanowiła ona własności skarżącego, nie była przedmiotem wywłaszczenia i wobec tego nie mogła podlegać zwrotowi. Na rozprawie 22 października 2008 r. skarżący P. P. oświadczył, że droga dojazdowa nie stanowiła jego własności i była drogą ogólnodostępną od stu lat. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji analizowały czy decyzja nie jest dotknięta inną wada i prawidłowo ustaliły, że podlegająca ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa. Zarzut odnośnie braku ustanowienia drogi koniecznej nie może być uwzględniony. Taka sprawa ma charakter cywilny, co wyklucza rozstrzyganie o niej w decyzji administracyjnej. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności – z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.