I SA/Wa 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi J. B., S. B. i K. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania S. B., J. B. i K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. nr [...] potwierdzającej, że uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego w miejscowości W. przysługuje łącznie S.B., J. B. i W. B. w częściach równych po 1/3 każdy, oraz, że wysokość ekwiwalentu wynosi [...] zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że z wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...] wynika, że małżonkowie J. B. i W. B. byli współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, położonego we wsi W., składającego się z 12,5 ha gruntów, w tym: 8,5 ha gruntów ornych, 2 ha łąki i 2 ha lasu mieszanego starodrzewu; ogrodu o 40 drzewach owocowych różnych odmian i 25 krzewach owocowych, założonego w 1930 r.; domu mieszkalnego o długości 12 m, szerokości 10 m i wysokości do stropu 2.5 m z dachem dwuspadowym, krytym blachą ocynkowaną, ściany konstrukcji do połowy z cegły, od połowy z drewna, otynkowane z obydwu stron, podłogi drewniane, ogrzewanie piecowe, podpiwniczony w ¼ części na fundamencie z kamienia, bez instalacji elektrycznej i sanitarnej, wzniesionego w 1930 r.; stodoły z bali drewnianych, krytej słomą na fundamencie z kamienia o powierzchni 176 m², wysokości ścian 4 m wzniesionej w 1930 r., stajni z wozownią z bali drewnianych, krytej słomą na fundamencie kamiennym, posadzką z cegły, powierzchni 108 m², wysokości do stropu 3 m, wzniesionej w 1930 r.; obory z bali drewnianych na fundamencie kamiennym, krytej słomą, o powierzchni 100 m², wzniesionej w 1930 r., spichlerza drewnianego, krytego słomą, ze stropem i podłogami z desek o powierzchni 35 m², wzniesionego w 1930 r.; piwnicy kamiennej, krytej słomą ze stropem drewnianym o powierzchni 60 m², wzniesionej w 1930 r.; studni kamiennej, głębokości 15 m, na kołowrót; ogrodzenia siedliska o konstrukcji kamiennej, wysokości 1,5 m. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] września 1993 r. na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki gruntu i położonych na niej budynków ustalił, że uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa w miejscowości W. przysługuje łącznie J. B., S. B. i W. B. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa stwierdził, że z art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki gruntu i położonych na niej budynków wynika, że organ nie mógł wydać decyzji przyznającej uprawnienia do ekwiwalentu na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste tej nieruchomości, mógł wydać jedynie decyzję polegającą na zaliczeniu określonej kwoty (mieszczącej się w kwocie określającej wartość pozostawionej nieruchomości określoną w operacie szacunkowym lub opinii biegłego) wynikającej z ceny nieruchomości nabywanej przez osobę uprawnioną od Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tak więc, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. wydając decyzję z dnia [...] września 1993 r. rażąco naruszył art. 81 ustawy z dnia 19 [29] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki gruntu i położonych na niej budynków. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda [...] powołując się w swojej decyzji z dnia [...] września 2008 r. na naruszenie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. § 2 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. prawidłowo stwierdził rażące naruszenie prawa i nieważność decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r., potwierdzającej, że uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego w miejscowości W., przysługuje łącznie S. B., J. B. i W. B. w częściach równych po 1/3 każdy, oraz że wysokość ekwiwalentu wynosi [...] zł. Skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. B., S. B. i K. J. Zarzucili, iż decyzja została wydana pomimo braku w aktach sprawy ważnych dokumentów – decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [....]; na podstawie takich decyzji wydawanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. wiele osób nabyło mienie, m. in. po jednostce armii radzieckiej, więc zaskarżona decyzja wskazuje na nierówne traktowanie; decyzje takiej treści wydawane były przez Kierowników Urzędów Rejonowych w K., S. i w K. i aby nabyć ekwiwalent za jakąkolwiek nieruchomość urzędy odsyłały do stawania do przetargów; ziemia rolna [...] była sprzedawana w przetargach na podstawie decyzji takich samych, które dziś są unieważniane – co zdaniem skarżących, narusza zasadę równego traktowania obywateli oraz zaufanie obywatela do Państwa i prawa przez nie stosowanego. Skarżący podnieśli również, że Wojewoda [...] w chwili unieważniania ich decyzji miał jedynie prawo do potwierdzenia decyzji - prawa do rekompensaty a nie do unieważnienia decyzji wydanej na podstawie innych przepisów ustawy, a zatem Minister Skarbu Państwa podtrzymując decyzję Wojewody [...] nie był do tego właściwy, nie miał takich uprawnień. Ponadto przed sądami powszechnymi - Sadem Okręgowym w S., Sądami Apelacyjnymi w P. i w S., gdzie toczyły się postępowania o zadośćuczynienie i odszkodowanie nigdy nie zakwestionowano ważności decyzji wydanej dnia [...] września 1993 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Skarżący ponadto zarzucili, że zostali obciążeni przez Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę [...] winą za niezrealizowanie ich decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. potwierdzającej, że uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego w miejscowości W. przysługuje łącznie S. B., J. B. i W. B. w częściach równych po 1/3 każdy, oraz, że wysokość ekwiwalentu wynosi [...] zł. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nadzorczej, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, i równoczesne zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny, i dlatego organ ten nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, art. 156 § 1 kpa, określający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, lecz dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. Również posłużenie się przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w stosowaniu tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym, należy podkreślić, chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Gdy przepis prawa może być różnie interpretowany, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. 5. Podstawą materialnoprawną decyzji, której nieważność stwierdzono, był art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki gruntu i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.79, z późn. zm.). Zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, zgodnie natomiast z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki gruntu i położonych na niej budynków wynika, iż "O zaliczeniu wartości mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami." Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, decyzja powinna zawierać, m. in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja z dnia [...] września 1993 r., której nieważność stwierdzono, wydana została na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki gruntu i położonych na niej budynków, i ustaliła, że (1) uprawnienie do ekwiwalentu przysługuje łącznie J. B., S. B. i W. B., oraz, że (2) wysokość ekwiwalentu wynosi [...] zł, natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdzono m. in., że "Realizacja ekwiwalentu nastąpi w przypadku nabycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa." W tym miejscu należy zwrócić również uwagę na § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania ..., zgodnie z którym, "Wartość mienia zalicza się na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa." Z przepisów tych wynika, że § 2 przyznaje określone uprawnienie (do zaliczenia wartości mienia), natomiast § 5 wskazuje organ administracji, który o tym orzeka (o zaliczeniu wartości mienia orzeka terenowy organ administracji ...). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 1996 r. I SA 568/96 stwierdził, że nabywanie nieruchomości, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce ..., następuje w drodze umowy cywilnoprawnej i w ramach takiej umowy może nastąpić zaliczenie wartości mienia nieruchomego pozostawionego .., na pokrycie opłat ceny sprzedaży lub opłat za użytkowanie wieczyste (ONSA 1997/2/73, Lex 29224, vide wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. I SA 1834/98, LEX nr 47945). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 1998 r. I SA 1819/97 (LEX nr 44507) stwierdził, że zaliczenie wartości mienia, stosownie do art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce ..., następuje w formie decyzji, o czym stanowi wprost § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia ...; wydanie tej decyzji jest możliwe dopiero po nabyciu przez repatrianta prawa wymienionego w art. 81 ust. 1 ustawy; potwierdza to także § 2 rozporządzenia. Z orzeczeniami tymi nie sposób się nie zgodzić. Z przytoczonych więc przepisów prawa oraz orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zaliczenie wartości mienia, stosownie do art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce ..., następuje w formie decyzji, o czym stanowi wprost § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Jak już wcześniej wskazano, decyzją, której nieważność stwierdzono, organ ustalił "uprawnienie do ekwiwalentu". O ekwiwalencie mowa jest w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., będącym podstawą decyzji z 1993 r. - wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą zalicza się na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Jeśli więc organ ustalił uprawnienie do ekwiwalentu, które może być zrealizowane dopiero w przypadku nabycia nieruchomości, ponieważ określone osoby na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo "mają otrzymać ekwiwalent", to wątpliwości musi budzić, w kontekście powyższych rozważań dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca decyzja. Aby można było stwierdzić nieważność decyzji, należałoby wykazać, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym, należy podkreślić, chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Sądu, te okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji nie zostały wykazane. Wątpliwości Sądu budzi również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie można było wydać decyzji przyznającej uprawnienia do ekwiwalentu na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawniona nieruchomości, bowiem w świetle powyższych rozważań należałoby odróżnić ustalenie wartości pozostawionego mienia – ustalenie uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, od samej czynności zaliczenia na poczet opłat lub ceny sprzedaży. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ powinien ponownie rozważyć przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 kpa. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, wyjaśni wszelkie wątpliwości interpretacyjne, weźmie również pod uwagę przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., jak również przeanalizuje podniesione w sprawie zarzuty skarżących, i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.