I SA/Wa 428/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku E.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2012 r., nr[...] . W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. , z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. A. j, ozn. w ewid. gruntów w obr. ewid. [...] , jako działka ewid. nr [...] o pow. 1435 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...] , opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] , stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. wystąpiła E.P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2012 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2016 r. wystąpiła E.P. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z [...] marca 2012 r., nr [...] jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie, które w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). Tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunali- zowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Organ nadzoru wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy W. z [...] grudnia 1979 r., nr [...] . Ustosunkowując się do wątpliwości skarżącej odnośnie przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do weryfikacji zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] grudnia 1979 r., jak również nie jest organem właściwym do ewentualnego wznowienia tego postępowania. Organ nadzoru podkreślił, że powyższe orzeczenie Naczelnika Dzielnicy W. znajduje się w obiegu prawnym i wywołało skutki prawne. Skarb Państwa legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości w dniu komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.). W ocenie Ministra, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawczyni przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zarówno w dacie komunalizacji, w dacie wydania decyzji Wojewody M. z [...] marca 2012 r., jak i obecnie. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2017 r. skargę złożyła E.P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z dokumentacji zgromadzonej przez organ wynika, iż strona skarżąca ma interes prawny i powinna mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uznanie, iż skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, w dacie wydania decyzji Wojewody M., jak i obecnie, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wskazanymi w tym przepisie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzję komunalizacyjną podjęto będąc w posiadaniu przez Gminę B. oraz Biuro Zarządu W. , Urząd Wojewódzki, Biuro Gospodarki Nieruchomościami w W. , Wydział Geodezji i Katastru pełnych danych osobowych i adresowych osób prawnie zainteresowanych nieruchomością "[...] " Kw [...] . Pomimo powyższych informacji nie zawiadomiono ich zgodnie z prawem o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego wynikiem było wydanie decyzji komunalizacyjnej. Powyższe uniemożliwiło zaskarżenie decyzji przez osoby zainteresowane w sprawie. Skarżąca wskazała, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej organ nieprawidłowo uznał , że nie przysługiwał jej tytuł prawny do spornej nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, w dacie wydania decyzji Wojewody M. , jak i obecnie. Przedmiotowe nieruchomości wchodziły w skład "[...]", której właścicielem był J. K., a skarżąca jest jego spadkobierczynią. Skarżąca wskazywała na postępowania spadkowe, postępowanie o dział spadku, jednakże organ nie podjął żadnych kroków celem ustalenia stanu faktycznego, stanu prawnego nieruchomości i jej właścicieli. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony i czy może ona skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z [...] marca 2012 r. Powyższa decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1). W kwestionowanej decyzji stwierdzono nabycie przez Dzielnicę - Gminę W. – z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] . Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca rozstrzygała zatem o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stała się na podstawie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. własnością gminy, na terenie której jest położona. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazać należy, że komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżąca nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy W. z [...] grudnia 1979 r. Decyzja ta była podstawą wpisu prawa własności działki na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] . Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Załączone przez skarżącą dokumenty z lat 30- tych ubiegłego wieku i zaświadczenie, że właścicielem "[...]" był, według wpisu z [...] grudnia 1938 r., J.K. nie mają znaczenia, wobec zmian jakie zaszły na nieruchomości w latach późniejszych, tj. wywłaszczenia byłego właściciela (T. K. ) na rzecz Skarbu Państwa i wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie tej decyzji. Decyzja wywłaszczeniowa nadal pozostaje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie wykazała interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zarówno zaskarżona decyzja i jak i decyzji poprzedzająca spełniają wszelkie niezbędne wymogi wynikające z art. 107 § 1 i § 3 kpa, wobec czego zarzut skargi odnośnie naruszenia tego przepisu jest chybiony. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, bowiem wbrew zarzutowi organ zastosował ten przepis, utrzymując w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.