I SA/Wa 429/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adwokatowi A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 2003 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w R. przy ul. [...] na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury podał, że powołanym postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Kierownik Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w B. (działający z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.), uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w R. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...]. Na postanowienie to zażalenie złożyła M. G. właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. M. G. nie przysługuje prawo strony w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu. Skarżąca nie ma bowiem żadnego interesu prawnego w sprawie, w której Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadnia projekt decyzji w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego R. w aspekcie konserwatorskim. Na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r. M. G. wniosła skargę adresowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, do rozpatrzenia której właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca twierdzi, że jest stroną postępowania w sprawie z uwagi na swój interes prawny, podnosząc w obszernym uzasadnieniu skargi zastrzeżenia do inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadami zarówno natury procesowej jak i materialno-prawnej. Minister Kultury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, orzekł w formie procesowej postanowienia, że skarżąca M. G. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Forma rozstrzygnięcia przyjęta przez organ odwoławczy jest niewłaściwa. Orzecznictwo sądowe konsekwentnie stoi na stanowisku, że ustalenie interesu prawnego osoby, która wniosła odwołanie, następuje w drodze decyzji. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy mieć na względzie, że przekonanie strony, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczy jej praw lub obowiązków, podlega weryfikacji w trybie procesowym poprzez konkretyzację przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ odwoławczy dokonuje ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego tej osoby. W razie negatywnego wyniku organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie ma znaczenia, że w niniejszej sprawie Minister Kultury rozpoznawał nie odwołanie a zażalenie na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygając o braku przymiotu strony u skarżącej M. G. organ odwoławczy rozpoznawał przedmiotowo inną sprawę, aniżeli rozstrzygana w formie postanowienia sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzeczenie w przedmiocie interesu prawnego skarżącej zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest wadliwe również ze względów merytorycznych. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 2003 r. zostało podjęte w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis art. 106 kpa dotyczy tzw. współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji. Oznacza ono, że organ współdziałający, w tym przypadku Wojewódzki Konserwator Zabytków w L., wyrażając stanowisko w zakresie swojej właściwości, uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem, w niniejszej sprawie przed Burmistrzem Miasta R. (por. wyrok NSA z dnia 5.07.2001 r. sygn. akt IV SA 323/99 niepublik.). Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej lecz stanowi element rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji. Ponieważ postępowanie prowadzone w trybie art. 106 kpa jest jedynie elementem postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mają do niego zastosowanie przepisy kpa odnoszące się do zasad tego postępowania, w szczególności art. 7 wymagający dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czy art. 10 zobowiązujący organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 25.09.1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, także wyrok NSA z dnia 27.06.2001 r. sygn. akt IV SA 1056/99 niepublik.). Teza ta ukształtowana pod rządami rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) zachowuje aktualność także w obecnie obowiązującym stanie prawnym. W przepisie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analogicznie jak w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zastrzeżono ochronę uprawnień osób trzecich. Ta ochrona dotyczyć musi całości postępowania kończącego się wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc także postępowania uzgodnieniowego przed wojewódzkim konserwatorem zabytków. Błędnie zatem przyjął Minister Kultury, że skarżącej M. G. jako właścicielce nieruchomości sąsiedniej nie przysługuje przymiot strony w sprawie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]. W świetle przedstawionych okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez przyjęcie wadliwej formy rozstrzygnięcia, jak również art. 28 kpa wskutek jego błędnego zastosowania, a w konsekwencji przepisy art. 7 i art. 10 kpa, a także przepis prawa materialnego - art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.