I SA/Wa 429/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji nr [...] Prezydenta W. orzekającej o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego część działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość przy ul. [...], ozn. hip. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła przed dniem jej przejęcia przez Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) własność C. W. Właścicielka złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Spadkobierczynią C. W. jest E. C. Decyzją z [...] kwietnia 1969 r. odmówiono nieustalonym spadkobiercom C. W. przyznania użytkowania wieczystego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] kwietnia1969 r. Organ wskazał, że grunt pochodzący z przedmiotowej nieruchomości obecnie wchodzi w skład zabudowanych działek tworzących posesje przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujących się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2002 r. odmówił E. C. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu z dawnej nieruchomości. Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. tej decyzji wydano [...] września 2003 r. dwa orzeczenia tj. decyzję nr [...], mocą której ustanowiono na rzecz E. C. użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2. Decyzją nr [...] odmówiono ustanowienia tego prawa co do części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję nr [...], wskazując, jakich ustaleń należy dokonać podczas ponownego rozpoznania sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Prezydent W. odmówił E. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu pochodzącego z nieruchomości nr hip. [...], określonego jako część działek nr [...] ([...] m2), [...] ([...] m2 – pod ulicą [...]), [...] ([...] m2), [...] ([...] m2), [...] ([...] m2), i łącznie [...] m2 z działek [...], [...], [...] i [...]. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, która uniemożliwia korzystanie z gruntu przez spadkobierczynię byłych właścicieli, gdyż działki nr [...] (KW Nr [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]) zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych. Ponad to część nieruchomości zajęta jest pod ulicę [...] (dz. nr [...]). Organ wskazał, że z uwagi na stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz fakt, że grunt został rozdysponowany w sposób trwały na rzecz osób trzecich, nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. C., która wniosła o wydanie decyzji uwzględniającej jej wniosek, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła, że uzasadnienie decyzji jest niezgodne z przepisami dekretu, bowiem nie ustalono przeznaczenia gruntu, co jest niezbędne dla zbadania czy da się ono pogodzić z korzystaniem z gruntu przez byłego właściciela. Podniosła, że bezprawnie istniejąca sytuacja faktyczna na gruncie nie może być przyczyną odmowy przyznania prawa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. Organ podkreślił, że podstawą prawną działania organów administracji w przedmiotowej sprawie jest art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie zasady wywiedzionej z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., iż jedyną przesłanką negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu z 26 października 1945 r. jest brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego (czyli, że nie mogą być przesłanką odmowy inne okoliczności, w szczególności rozdysponowanie gruntu na rzecz innych podmiotów). Organ podniósł, że jak wynika z brzmienia art. 7 ust. 5 dekretu ustawodawca zakładał możliwość negatywnego rozstrzygnięcia wniosku z innych przyczyn niż wskazano w art. 7 ust. 2. Nie został określony katalog tych przyczyn, bowiem mowa jest w nich o przyczynach jakichkolwiek, co nie może oczywiście oznaczać dowolności. Oznacza jednak przyczyny wykraczające poza art. 7 ust. 2 dekretu i możliwe do zaakceptowania w systemie praworządnego państwa. Rozpatrując w takim kontekście prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy grunt pochodzący z dawnej nieruchomości został rozdysponowany trwale na rzecz osób fizycznych, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego, zaś część zajęta jest pod ulicę, można stwierdzić, że brak jest przedmiotu postępowania, czyli gruntu, co do którego wniosek może być rozpatrzony. Zatem, skoro grunt został już rozdysponowany w sposób, który można ocenić z punktu widzenia organów administracji jako trwały (nawet, jeśli dokonano tego w sposób prawdopodobnie niezgodny z prawem, z pominięciem uprawnień dawnej właścicielki), to postępowanie w sprawie nie może zostać zakończone decyzją pozytywną. Organ powołał się na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I SA 3438/01 z dnia 29 lipca 2003 r., (niepubl.), w którym Sąd stwierdził, że jeśli jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność uprzednio wydanej decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli dekretowych cała działka została przekazana w użytkowanie wieczyste innym osobom i zostały na niej wzniesione budynki, to oczywistym jawi się niemożność ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. C. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej obrazę przepisów prawa tj. art. 7 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279), a polegającą na błędnej ich wykładni prowadzącej do uznania, iż art. 7 ust. 5 dekretu może stanowić samoistną podstawę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. Wskazała, że wszystkie negatywne przesłanki do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu zostały zamieszczone przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2 dekretu, a zapis ten ma charakter bezwzględnie wiążący, co ma bezpośredni wpływ na dokonanie prawidłowej wykładni zapisu art. 7 ust. 5 dekretu. Zdaniem skarżącej sformułowanie art. 7 ust. 5 dekretu o nieprzyznaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn, zgodnie z obowiązującymi regułami wykładni nie może być rozumiane w sposób, który przedstawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z wykładni norm budowanych na treści art. 7 dekretu wynika, iż owe inne przyczyny z art. 7 ust. 5 dekretu nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Skarżąca wskazała, że pod pojęciem "innych przyczyn" w rozumieniu art. 7 ust. 5 dekretu mogą się mieścić tylko takie okoliczności, które nie są związane z merytorycznymi przesłankami odmowy przyznania prawa (bo te wynikają z brzmienia art. 7 ust. 2) a jedynie z uchybieniami o charakterze formalnoprawnym. Skarżąca powołała orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 roku (sygn. akt III ARN 83/94; OSNAP z.12, poz. 142), w którym Sąd stwierdził, iż "(...) odmowa uwzględnienia wniosku dotychczasowych właścicieli gruntu z innych przyczyn, niż wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu, spowodowała dalej idące skutki prawne, a mianowicie pozbawienie ich prawa własności bez odszkodowania na nieokreślonej prawem podstawie, czyli bez podstawy prawnej, bez wyraźnie wskazanego celu publicznego". Ponad to skarżąca podniosła, że żaden z organów rozpoznających merytorycznie sprawę nie odniósł się do przeznaczenia gruntu według planu zabudowania, a więc do merytorycznej przesłanki przyznania uprawnionej osobie prawa do gruntu i podkreśliła, że nie istnieją prawne przeszkody przyznania jej prawa użytkowania wieczystego co do nieruchomości przy ul. [...]. Zarzuciła także, że niedopuszczalnym jest, aby decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana w oparciu o inną podstawę prawną niż decyzja organu I instancji. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowił art. 7 ust. 1, 2, 3 dekretu. Natomiast zaskarżana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego znalazła swoje oparcie w brzmieniu art. 7 ust. 5 dekretu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniu. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, uzupełniając jednak uzasadnienie prawne decyzji w taki sposób, że zastosowało dodatkowo wykładnię art. 7 ust. 5 dekretu, uznając za dopuszczalne w tej konkretnej sytuacji pominięcie zasadniczej przesłanki planistycznej i odmowę na podstawie "jakichkolwiek innych przyczyn". Organ podkreślił, że system prawny i stany faktyczne na gruncie w obecnej chwili są dalece odmienne od istniejących w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego. Przesłanka planistyczna nie ma zastosowania, ponieważ nawet gdyby dla przedmiotowej nieruchomości istniał plan zagospodarowania, to w niczym nie zmieniłoby to stanu prawnego na gruncie, bowiem grunt został rozdysponowany i trwale zagospodarowany. Ponad to organ wskazał, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o ile decyzje takie były wydane, ale żądanie wszczęcia postępowania musiałoby wyjść od następcy prawnego dawnego właściciela. Postępowanie takie mogłoby stanowić ewentualnie przesłankę zawieszającą dla sprawy przyznania użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jednak w przedmiotowej sprawie żądanie takie nie zostało złożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to że kontrola sądowo-administracyjna prowadzona jest nie tylko w płaszczyźnie materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy), lecz także w płaszczyźnie procesowej (np. zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie dotknięta jest wadą nieważności). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonych decyzji winno być żądanie skarżącej. Dotyczyło ono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, która w dacie wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją obejmowała obszar stanowiący obecnie część działek wymienionych enumeratywnie w decyzji, a będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub stanowiących własność osób fizycznych. Przedmiotem postępowania była m.in. część działki nr [...] i część działki nr [...]. W aktach sprawy co prawda nie ma tytułów własności tych działek, jednakże są wypisy z rejestru gruntów. Z wypisu dotyczącego działki nr [...] (karta 72 teczka nr 1 akt administracyjnych) wynika, że użytkownikiem wieczystym tej działki byli: W. T. oraz M. T., przy czym przy nazwisku W. T. jest adnotacja o treści "nie żyje". Z kolei w toku postępowania sądowego okazało się, że M. T. zmarł w dniu [...] marca 2002 r. (karta 31 – odpis skrócony aktu zgonu sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego W.). Jednakże organy obydwu instancji uczyniły M. T. stroną postępowania, pomimo ze od dwóch lat już nie żył. M. T. nie mając zdolności prawnej do czynności prawnej nie mógł być podmiotem stosunku administracyjnego. Bez znaczenia przy tym jest dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest, czy organy o fakcie śmierci strony wiedziały. Prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Poza tym wskazać należy, ze organy obydwu instancji mając informację o śmierci W. T. (co – jak nadmieniono wyżej – wynikało z adnotacji na wypisie z rejestru gruntów działki nr [...]), nie zawiadomiły o toczącym się postępowaniu administracyjnym jej następców prawnych. Organy nie zawiadomiły również o wszczęciu postępowania i nie zapewniły w nim udziału K. R. współużytkownikowi wieczystemu działki nr [...]. Niewątpliwie zarówno następcy prawni W. T., jak i K. R. mają interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, a pozbawienie tych osób uczestnictwa w postępowaniu narusza przepisy art. 7, 28, 10 § 1 kpa. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do materialnoprawnych zarzutów zawartych w skardze jest zbędne.