I SA/Wa 43/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] Oddział w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją budynku oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na prace związane z realizacją budynku "[...]" w rejonie ul. [...], na terenie działek nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] w G., znajdującym się w obszarze zabytkowego miasta G. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 1947 r. (obecnie pod numerem [...]). W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Fundacja "[...]", reprezentowana przez J. L., zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 4 grudnia 2007 r. z wnioskiem, uzupełnionym pismem z dnia 25 lutego 2008 r., o wydanie pozwolenia na prace związane z realizacją budynku "[...]" w rejonie ul. [...] na terenie działek nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] w G. Do wniosku dołączony został "Projekt architektoniczno-budowlany. [...]", K. 2007, autorstwa Grupy Projektowej - [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na powyższe prace, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedstawiona w dokumentacji inwestycja nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne obiektu, a także zabytkowego miasta G. W konsekwencji w ocenie tego organu, istnieją przesłanki merytoryczne dla pozwolenia na prace, zgodnie z żądaniem strony. Jednocześnie, organ wskazał, że dokumentacja określa sposób zagospodarowania terenu inwestycji, kształt bryły oraz materiał użyty do realizacji, nie precyzuje jednak ostatecznego kształtu architektonicznego oraz detalu elewacji, wobec czego warunkiem koniecznym dla przystąpienia do realizacji całej inwestycji jest przedstawienie dokumentacji uzupełniającej projekt w tym zakresie. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosło Towarzystwo [...] Oddział w G. (dopuszczone do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]). Odwołujący się wskazał, że w jego ocenie przedstawiona w projekcie budowla w sposób zasadniczy negatywnie wpłynie na wartości historyczne, przestrzenne i architektoniczne zabytkowego miasta G., a szczególnie na panoramę miasta, ciągnącą się od strony południowej od bramy [...], aż po [...], z częściowo zachowanymi fortyfikacjami i odbudowanymi kamienicami. Rozpatrując powyższe odwołanie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Organ odwoławczy podniósł, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym projektu dołączonego do wniosku, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ustawy (zgodnie z którym ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości), wskazuje, iż wnioskowany zakres prac jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Zdaniem Ministra, planowana inwestycja została przygotowana w oparciu o wytyczne konserwatorskie do warunków międzynarodowego konkursu na koncepcję architektoniczną budynku [...] w G., przedstawione w piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 czerwca 2004 r. Wśród wytycznych wskazano w szczególności, że strukturę przestrzenno-architektoniczną należy kształtować w sposób respektujący nadrzędność przestrzeni historycznej i związanych z nią elementów historycznego zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem wartości zabytkowych południowego przebiegu średniowiecznych fortyfikacji i sylwety Głównego Miasta. Ponadto podkreślono, iż "nową architekturę (...) należy harmonijnie wtopić w zabytkową strukturę miasta", oraz że "należy dążyć - poprzez odpowiednie ukształtowanie bryły oraz linię zabudowy - do takiego ukształtowania bryły nowopowstającego budynku, aby nie spowodować zdominowania przez nią historycznego otoczenia". Jednocześnie organ II instancji podniósł, że projektowany obiekt nie przekracza wysokości ustalonych dla poszczególnych stref w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Śródmieście rejon Głównego Miasta - [...] w mieście G., o numerze ewidencyjnym [...], uchwała Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] .02.2007 r.), tj. dla terenu "a" - 12 m, dla terenu "b" - 18 m, dla terenu "c" - 6 m, uzgodnionych z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności i jest zgodne z wcześniejszym stanowiskiem w tej sprawie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ odwoławczy, podkreślił, iż dokonując rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przede wszystkim kierował się zasadą określoną w przepisie art. 7 kpa, zgodnie z którą przyjął, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Jeśli bowiem w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny. Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że orzeczenie organu I instancji nie narusza ochrony zabytków, bowiem realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowego układu urbanistycznego miasta G. Organ wskazał także na fakt, że inwestor, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, obowiązany jest, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedstawić temu organowi uzupełniający program prac, obejmujący planowane rozwiązania architektoniczne elewacji, w tym wystrój i detale architektoniczne noworealizowanego obiektu, w celu uzyskania pozwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Towarzystwo [...] Oddział w G., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 5 Konstytucji RP, oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 5 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 14, poz. 98) poprzez dopuszczenie do naruszenia krajobrazu kulturowego zabytkowego miasta wbrew obowiązkowi jego ochrony, co miało wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie art. 138 kpa w zw. z art. 80 § 1 kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z podstawowymi zasadami wiedzy o ochronie zabytków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 4) naruszenie art. 138 kpa w zw. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu w I instancji (art. 7 kpa i art. 77 kpa), poprzez brak wszechstronnej i dokładnej analizy materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 5) naruszenie art. 138 kpa w zw. z naruszeniem art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 31 § 3 kpa i art. 140 kpa w postępowaniu w I instancji poprzez zaniechanie wezwania organizacji społecznej do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto w piśmie z dnia 12 maja 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, Towarzystwo [...] Oddział w G. podniosło zarzut naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, oraz art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. W ramach sprawowanej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w związku z art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, który stanowi, iż ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 5 Konstytucji RP, oraz wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego, Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia 16 czerwca 2004 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w odpowiedzi na wniosek Fundacji [...] w G. z dnia 27 listopada 2003 r., w oparciu o przepis art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedstawił wytyczne konserwatorskie do warunków międzynarodowego konkursu na koncepcję architektoniczną budynku [...] w G. Konserwator Zabytków wskazał w powyższych wytycznych m.in. na konieczność kształtowania struktury przestrzenno - architektonicznej w sposób respektujący nadrzędność przestrzeni historycznej i związanych z nią elementów historycznego zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem wartości zabytkowych południowego przebiegu średniowiecznych fortyfikacji i sylwety Głównego Miasta, oraz na odrzucenie metody rekonstrukcji jako kierunku poszukiwań architektonicznych z uwagi na zbyt skąpy źródłowy materiał historyczny. Ponadto, poza wytycznymi konserwatorskim, w warunkach konkursowych dla planowanej inwestycji znajdowały się także zapisy miejscowego planu zagospodarowania Nr [...] Śródmieście - rejon ul. [...] w mieście G, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], oraz decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2009 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Analizując pod tym kątem projekt planowanej inwestycji, Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż ze stanowiska konserwatorskiego istnieją merytoryczne przesłanki dla wydania pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją powyższego projektu, zgodnie z żądaniem strony. Wskazać bowiem trzeba - co podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - iż projektowany obiekt nie tylko nie narusza historycznej podlegającej ochronie konserwatorskiej przestrzeni Starego Miasta G. lecz także nie przekracza wysokości ustalonych dla poszczególnych stref w uzgodnionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o numerze ewidencyjnym [...] (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...]), tj. dla terenu "a" - 12 m, dla terenu "b" - 18 m, dla terenu "c" - 6 m. Mając zatem na uwadze, iż projekt budynku [...] w G. mieści się w granicach wyznaczonych przez wytyczne konserwatorskie, zaś projektowany budynek spełnia także wymagane parametry określone wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzgodnione z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, brak było zdaniem Sądu podstaw do odmowy wydania przez właściwy organ pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji zgodnie z wyłonionym w ramach międzynarodowego konkursu projektem. Zauważyć również trzeba, iż organy administracji skorzystały z przysługującego im na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece naz zabytkami uprawnienia i - jako warunek konieczny dla przystąpienia do realizacji całej inwestycji - wskazały na potrzebę wcześniejszego przedstawienia dokumentacji uzupełniającej projekt w zakresie ostatecznego kształtu architektonicznego oraz detalu elewacji, co w sposób istotny zapobiegnie ewentualnemu naruszeniu dóbr podlegających ochronie. Należy zatem stwierdzić, że Minister Kultury i Dziedzictw Narodowego słusznie przyjął, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję pozwalającą na prowadzenie prac związanych z realizacją budynku "[...]" nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych w przedmiotowej sprawie przepisami art. 4 i 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec powyższych ustaleń, brak jest także podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 5 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa. W ocenie Sądu organy administracji wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek pozwalających na zaakceptowanie planowanej inwestycji. Ponadto Sąd zauważa, że uzasadnienie zarzutów skargi, jak i bogaty materiał dokumentacyjny (ryciny, zdjęcia, opinie) zgromadzony w toku postępowania sądowadministracyjnego przedstawiony przez strony postępowania stanowi w większości polemikę z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organy w toku postępowania administracyjnego. Jednak z uwagi na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, materiały te nie podlegały ocenie w przedmiotowej sprawie. Za nieuzasadniony uznał też Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 KPA, z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że skarżące Towarzystwo bardzo aktywnie uczestniczyło w postępowaniu zapoznając się ze zgromadzonym materiałem dokumentacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.