I SA/Wa 430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 stycznia 2024 r. nr KOC/7125/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 20 października 2023 r. nr XI-WSZ-SR/001193/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr KOC/7125/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U.2023.775), dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. G., dalej Skarżąca, od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy y 20 października 2023 r., nr XI-WSZ-SR/001193/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Skarżąca, 7 września 2022 r, złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad ojcem R. G.. Organ decyzją z 25 października 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując w jej treści na brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z 7 grudnia 2022 r., znak: KOC/6698/Sr/22 SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 15 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 236/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje. Prezydent m. st. Warszawy w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując w jej treści na brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz z uwagi na niezaistnienie w sprawie ustawowych przesłanek dla jego przyznania. W piśmie z 13 września 2023 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wniosek o przyznanie świadczenia za okres od miesiąca złożenia wniosku do dnia umieszczenia R. G. w Domu Seniora, tj. od 1 września 2022 r: do 1 marca 2023 r. SKO, rozpoznając odwołanie złożone przez Skarżącą, przywołało przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz.U.2022.615), dalej jako: ustawa/u.ż.r.", wskazało, że zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (...)" . Ojciec Skarżącej urodził się 17 lipca 1943 r. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 6 lipca 2022 r. w którym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, że z uwagi na stan zdrowia, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca jest jedyną osobą mogącą sprawować tę opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i według jej oświadczenia opiekę tę sprawuje. Skarżąca zakończyła zatrudnienie 1 kwietnia 2022r. Następnie w okresie od 27 lipca 2023 r. do 20 sierpnia 2023 r. pracowała próbując pogodzić zatrudnienie z opieką. Od 20 sierpnia 2023 r. nie pracuje, a do końca lutego 2023 r. sprawowała nad ojcem opiekę. R. G. od 1 marca 2023 r. przebywa w Domu Opieki "S.". Skarżąca od maja 2023 r. podjęła zatrudnienie. Kolegium, odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawienie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, (data powstania niepełnosprawności), nie zgodziło się z tym poglądem i wskazało na wyrok Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 październik 2014 r. pod nr 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Kolegium stwierdziło zatem, że niezasadną była orzeczona przez Prezydenta m. st. Warszawy odmowa przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego dlatego, że nie sposób ustalić kiedy powstała niepełnoprawność jej ojca, skoro przepis art. 17 ust. 1b ustawy określa konkretne ramy czasowe dla tego zdarzenia, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Następnie SKO dokonało oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że brak było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania przez M. G. opieki nad ojcem. Pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w dniu 15 września 2022 r. podjął bezskuteczną próbę przeprowadzenia wywiadu. Pod adresami wskazanymi we wniosku nie zastał Skarżącej, a co za tym idzie z jej wyłącznej winy niemożliwym było przeprowadzenie wywiadu. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że organ właściwy odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e ustawy. Kolegium po raz kolejny stwierdziło, że Prezydent m. st. Warszawy, wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu, a zatem wobec braku możliwości weryfikacji okoliczności dotyczących spełnienia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, był zobowiązany odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co prawidłowo uczynił - art. 28 ust. 1 ustawy. Następnie Organ, w toku ponownego rozpoznania sprawy oraz mając na uwadze fakt związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 236/23, wydanym na skutek uwzględnienia skargi Skarżącej, zlecił po raz kolejny przeprowadzenie wywiadu w oparciu o zapis art. 23 ust. 4aa ustawy. Na jego podstawie ustalono, że Skarżąca od 1 marca 2023 r. nie sprawuje opieki, bowiem ojciec od tego dnia na stałe przebywa w Domu Opieki "S", a nadto od maja 2023 r. Skarżąca pozostaje w zatrudnieniu. Mając na uwadze to, że nie była możliwa - w drodze wywiadu środowiskowego - weryfikacja okoliczności dotyczących spełnienia przez Skarżącą warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Zaskarżonej wyżej opisanej decyzji zarzuciła: naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. i nie zbadanie przez organ I instancji czy uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez Skarżącą było zawinione. Wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2022, poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kwestią, która jest natomiast istotna jest ocena czy Skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy tj. czy sprawuje stałą i długoterminową opiekę nad ojcem i czy fakt nie podejmowania pracy pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki. Organy uznały w niniejszej sprawie, mimo zobowiązania do tych ustaleń przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę, że nie ma możliwości ustalenia spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z tego, że nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu, w tym aspekcie, organy naruszyły art. 7, 8, 77 § 1, 80 i w konsekwencji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. a przede wszystkim art. 153 p.p.s.a. gdyż nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego, co jest niezbędne do uznania czy zostały spełnione przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji naruszyły art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. WSA w Warszawie w wyroku z 15 maja 2023 r., sygn. akt I SA/WA 236/23, uznał, że organ nie zbadał istoty sprawy a decyzja odmowny została poprzedzona jednorazową wizytą pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania ojca Skarżącej. Nie podał przyczyny decyzji odmownej i arbitralnie przyjął, że fakt braku możliwości przeprowadzenia wywiadu powoduje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, nic się w sprawie nie zmieniło i organ nadal nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Nie wziął pod uwagę faktu wskazywanego zresztą wcześniej, że Skarżąca, do czasu kiedy jej ojciec znalazł się w domu opieki, była jedyną osobą która mogła się nim opiekować. Ojciec wymagał całodobowej opieki, co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności. Organ nie ocenił nawet twierdzeń zawartych w oświadczeniu Skarżącej (k 23, 61 akt adm.), w którym Skarżąca wymienia jakie czynności przyz ojcu wykonywała począwszy od podawania leków i posiłków, poprzez zabiegi pielęgnacyjne i czynności standardowe w domu typu sprzątanie czy pranie. Poza tym jak wynikało z oświadczenia osoby która miała przeprowadzić wywiad, ojciec skarżący w zasadzie nie jest osobą kontaktową. W kontekście natomiast zatrudnienia organ nie wziął pod uwagę, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane 10 maja 1022 r. (k 60 akt adm.) a Skarżąca nie pracowała już od 1 kwietnia 2022 r. z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Zdaniem Sądu, w jej sytuacji próba zatrudnienia począwszy od 21 lipca 2023r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty złożenia wniosku do daty kiedy ojciec Skarżącej znalazł sią w domu opieki (1 marca 2023 r.). Świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić osobie niepełnosprawnej możliwość sprawowania nad nią opieki w sposób nieprzerwany gdyż sama nie jest w stanie zadbać o swe interesy. Świadczenie to ma też zrekompensować osobie, która sprawuje opiekę nad taką osobą, fakt wycofania się z życia zawodowego. Na równi z rezygnacją z pracy ustawodawca traktuje niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie przysługuje jeżeli opiekunowie nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sumując organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób zgodny z art. 7, 9, 80 § 1 k.p.a. co w efekcie powoduje uznanie , że nie rozpoznał istoty sprawy (ponownie). Przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna wystąpić sytuacja w której osoba opiekująca jest niezbędna osobie chorej w codziennym funkcjonowaniu, jest do jej ciągłej dyspozycji a osoba ta, z kolei, ze względu na swój stan zdrowia, nie może samodzielnie funkcjonować. Stan taki może wystąpić nagle i fakt, że osoba nawet wcześniej niewiele pracowała albo że zaprzestała wcześniej pracy nie może w takiej sytuacji mieć decydującego znaczenia. Organ pominął w tym kontekście sytuację faktyczną jaka wstąpiła w rodzinie Skarżącej, na co Skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu i wniosku. Zwrócić należy uwagę, że organy nie zakwestionowały twierdzeń Skarżącej co do konieczności opieki nad niepełnosprawnym ojcem, tego że Skarżąca, jest jedynym istniejącym opiekunem ojca. Trzeba mieć na uwadze fakt, że organ administracji rozpoznając wniosek może dokonywać ustaleń faktycznych na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych – o czym stanowi art. 75 § 1 k.p.a. Tym samym dowodem takim mogą być przesłuchania świadków, przesłuchanie strony czy inne, które będą możliwe do przeprowadzenia i będą zgodne z prawem. Oparcie decyzji wyłącznie na braku możliwości przeprowadzenia dowodu, abstrahując od tego, że organ poprzestał na jednokrotnej próbie, nie spełnia wymogu z art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 9, , 77 § 1 80 k.p.a. a naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Organ ponownie spróbuje przeprowadzić wywiad a w szczególności dopuści dowód z przesłuchania Skarżącej oraz zobowiąże ją do wskazania osób, które mogłyby mieę wiedzę a temat zakresu świadczonej przez nią w ww okresie opieki nad ojcem – wezwanie ich na przesłuchanie w charakterze świadków. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do merytorycznej oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia. Prezydent będzie miał przy tym na uwadze, że zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skutecznego złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 1 stycznia 2024 r. (vide: art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24a u.ś.r.), oraz spełnienia przed tą datą przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, organ pomocowy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę wydanej w sprawie decyzji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w efekcie prowadziłoby do sytuacji, w której sądowa kontrola decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego byłaby jedynie iluzoryczna, skoro w przypadku uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne bez własnej winy byłaby tego świadczenia pozbawiona. Godziło by to w istocie w konstytucyjny standard wyrażony w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji RP, czyli prawo do sądu, którego wykładnia powinna uwzględniać również zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei, realizacja zasady szybkości postępowania, wyrażona w art. 7 p.p.s.a., nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej w sposób oczywisty z porządkiem prawnym, jak też rażąco naruszającej interes strony postępowania. Natomiast w samym toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, mając na względzie także słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skuteczne złożenie wniosku przez Skarżącą miało miejsce w dniu 7 września 2022r. a ojciec został umieszczony w domu pomocy społecznej 1 marca 2023 r. Dlatego ustalenia organu będą dotyczyć tego okresu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D:U: 2015, poz. 1800 ze zm.).