I SA/Wa 431/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. G., L. W., M. W. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. W., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1970 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości [...] o pow. 652 m2, położonej przy [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości z tab. likw. Nr [...] , dawny nr [...], wsi [...] (o pow. 2168 m2). Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Niezabudowana nieruchomość położona w [...] przy [...], oznaczona jako część tabeli likwidacyjnej nr [...], dawny nr [...], wsi [...] (o ogólnym obszarze 2168 m2) objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność M. i S. małż. J. Z dniem wejścia w życie dekretu, z mocy jego art. 1, własność nieruchomości przeszła na rzecz Gminy [...], a następnie - z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) - na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1964 r. część tej nieruchomości została przekazana Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej pod inwestycję protokołem zdawczo odbiorczym z [...] lutego 1967 r. Decyzją z [...] maja 1970 r. Prezydium Rady Narodowej [...], działając w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania za część gruntu tej nieruchomości o pow. 652 m2 w kwocie 2347,20 złotych, przyznając je nieustalonym spadkobiercom M. i S. J. Zobowiązało przy tym Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej, Zarząd Inwestycji Zakładów [...] do złożenia ustalonej sumy odszkodowania w depozycie sądowym, skąd będzie ona wypłacona po przedstawieniu przez spadkobierców byłych właścicieli postanowień o nabyciu spadku. Poinformowało jednocześnie, że niepodjęcie powyższej sumy w terminie 5 lat od otrzymania decyzji spowoduje, że przejdzie ona na rzecz Skarbu Państwa. W motywach decyzji wskazano, że wartość gruntu ustalona została bez normatywu po 3,60 złotych za metr kwadratowy, z uwagi na przejęcie jedynie część gruntów nieruchomości z ogólnej jej pow. 2168 m2. Powyższa decyzja skierowana ona została min. do potencjalnych spadkobierców wyżej wymienionych tj. J. W. i J. J., którzy - jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 1999 r. [...] - byli rzeczywistymi spadkobiercami dawnych właścicieli nieruchomości. Pismem z [...] stycznia 2013 r. J. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi rażące naruszenie prawa, które miało wynikać z ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i zasięgnięcie na niej opinii biegłych, czego wymagał art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a także skierowania jej do nieokreślonego adresata. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...], nie dopatrując się by przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jak również nie stwierdzając by była ona obarczona inną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazywał on na spełnienie materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r., warunkujących ustalenie odszkodowania na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości [...]. Przedmiotowa nieruchomość była bowiem objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r., użytkowana była jako łąka, a jej właściciele (ich następcy prawni) pozbawieni zostali możliwości władania częścią gruntów, za którą przyznano odszkodowania, po 5 kwietna 1958 r. w związku z jej przejęcie jej Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej pod inwestycję protokołem zdawczo odbiorczym z [...] lutego 1967 r. W odniesieniu do prezentowanego przez inicjatorkę postępowania zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia rozprawy, a tym samym naruszenia art. 21 powołanej ustawy – co miało stanowić zasadniczy powód stwierdzenia nieważności decyzji - zwracał uwagę, że wprawdzie w aktach brak jest protokołu z rozprawy, ale nie musi to oznaczać, że taka się nie odbyła. Istnieje bowiem możliwość, że jedynie w związku z upływem czasu stosowne dokumenty potwierdzające jej przeprowadzenie się nie zachowały. Niezależnie od powyższego Minister podnosił, iż jeśli chodzi o brak biegłych na rozprawie, to wprawdzie stanowi to naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Zwracał mianowicie uwagę, że ustalenie odszkodowania dokonywane było w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel. Było zatem prostym działaniem matematycznym. Odwoływał się nadto do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wynik sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie zaś takiego wpływu organ się nie dopatrzył, gdyż w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych kwota odszkodowania nie mogła być inna niż ustalona w decyzji. Przedstawił przy tym metodologię jego obliczenia, wedle reguły określonej w art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu skierowania decyzji do nieustalonych adresatów, zwracał uwagę na doręczenie jej osobom, które okazały się rzeczywistymi spadkobiercami byłych właścicieli, którzy nadto brali w tym postępowaniu czynny udział. Podnosił dodatkowo argument, iż w sytuacji gdy wyżej wymienieni nie byli w stanie wylegitymować się w dacie wydania decyzji odszkodowawczej stosowanym orzeczeniem o nabyciu spadku, to przyznanie tego odszkodowania "nieustalonym spadkobiercom M. i S. małż J.", było efektem ich zaniechań. W takiej też sytuacji, stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, kwota odszkodowania przypadając do wypłaty podlegała złożenia do depozytu sądowego. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. J. W. (w miejsce której po jej śmierci wstąpili jej następcy prawni – M. W. i M. S.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: I. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażającego się w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1970 r. pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa tj. - art. 21 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i bez zasięgnięcia opinii biegłych; - art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 powołanej ustawy przez niewskazanie w treści decyzji osób uprawnionych do odszkodowania pomimo udziału w nim w charakterze strony J. W. i J. J. oraz pomimo niekwestionowanego władania (samoistnego posiadania) przez nich nieruchomości w chwili jej przejęcia; - art. 25 w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) przez przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom, a zatem załatwienie sprawy pomimo istnienia przeszkody formalnej – zagadnienia wstępnego - nieustalenia kręgu osób, które miały prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony; II. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dowolną -sprzeczną z logiką oceną materiału dowodowego, wyrażającą się w stwierdzeniu, że brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. W oparciu o tak sformułowane i rozwinięte w motywach skargi zarzuty, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga mimo trafności części podniesionej w niej zarzutów, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ujęte w zakwestionowanej decyzji rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z prawem. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Jego istotą było zatem ustalenie, czy wbrew wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, poddana weryfikacji w tym trybie decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1970 r. nr [...] , ze względu na obarczenie jej co najmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą opisaną w pkt 2 § 1 tego artykułu (rażącego naruszenia prawa), podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym wypada, że wady te mają charakter materialny, nie zaś formalny. Z tego względu prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie zajmuje się wadliwością postępowania zmierzającego do wydania weryfikowanej decyzji, lecz ocenia z punktu widzenia tych wad samą decyzję i jej skutki prawne, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie. Materialnoprawną podstawą weryfikowanej w powyższym trybie decyzji był art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa". Stanowił on, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po 5 kwietnia 1958 r.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przesłanki przyznania odszkodowania opisane w wyżej wymienionym przepisem zostały spełnione. Nie budzą ona również wątpliwości Sądu. Nieruchomość, za której część ustalono odszkodowanie – jako zlokalizowana w granicach [...] objęta była działaniem ww. dekretu; w dacie jego wejścia w życie wykorzystywana była rolniczo (jako łąka) - co uprawniało wnioskowanie, że wraz z pozostałą częścią nieruchomości hipotecznej pochodzącej z tabeli likwidacyjnej nr [...], dawny nr [...], wsi [...], stanowiła ona gospodarstwo rolne; a jej byli właściciele (w tym wypadku ich następcy prawni) pozbawieni zostali możliwości użytkowania gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r. wobec przekazania go pod inwestycję Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1967 r. Wprawdzie ów protokół w aktach się nie zachował, jednak na jego istnienie wskazuje wprost uzasadnienie decyzji i brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania okoliczności, którą miałby on dokumentować. W sprawie nie jest sporna również kwota odszkodowania, które w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych nie było wyliczane według realnej wartości gruntu, ale -stosowanie do art. 8 ustawy wywłaszczeniowej - w oparciu o ceny sztywne przeznaczonych do sprzedaży państwowych gruntów rolnych o określonej klasie. Istota sporu i zasadnicze zarzuty kierowane pod adresem decyzji Prezydium Rady Narodowej [...], sprowadzają się do kwestii możliwości ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia w tym względzie stosownej rozprawy administracyjnej i wysłuchania na niej opinii biegłych powołanych przez organ, jak też możliwości przyznania tego odszkodowania "nieustalonym spadkobiercom" dawnych właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii zwrócić należy uwagę, że art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, w myśl którego "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (...)" usytuowany jest w rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Podczas gdy art. 53 ustawy zawarty został w jej rozdziale 8 "Przepisy przejściowe i końcowe". Odsyła on przy tym do stosowania przepisów ustawy dotyczących odszkodowań jedynie "odpowiednio". Powyższe zdaje się umykać uwadze skarżących, a ma to fundamentalne znaczenie w sprawie. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może, że: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Stąd jedynie jeśli chodzi o przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. Nie określono w nim bowiem dokładnie jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (por. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15, Lex nr 2299095; z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2810/16, Lex nr 2338528). To zaś oznacza, że możliwe było także w konkretnej sprawie, dotyczącej odszkodowania za grunt nieruchomości [...], odstąpienie od przeprowadzenia przewidzianej art. 21 rozprawy. Zwłaszcza jeśli istotne elementy mające wpływ na jego wymiar (odnoszące się do areału nieruchomości, obowiązujących w dacie rozstrzygania cen sztywnych, w oparciu o które obliczano odszkodowanie) nie były – jak w rozpoznawanej sprawie – sporne, a strony uczestniczące w postępowaniu miały zapewniony w nim czynny udział i ostateczną kwotę odszkodowania akceptowały (o czym świadczy brak zakwestionowania przez nich decyzji w toku instancji). Z tego względu sam brak jej przeprowadzenia przed podjęciem decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie oznacza automatycznie, że wydana w takich uwarunkowaniach faktycznych decyzja narusza art. 21 ustawy, a tym bardziej, że narusza go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. I to ta okoliczność, a nie hipotetyczna możliwość przeprowadzenia rozprawy (tylko niezachowania się dokumentów to potwierdzających) - jak uznał Minister - winna determinować ocenę legalności decyzji odszkodowawczej w aspekcie ww. wady. Przy czym ustalenia poczynione w tym zakresie przez Ministra, Sąd ocenia jak błędne i noszące znamiona arbitralności. Żaden bowiem z archiwalnych dokumentów nie zawiera danych, które choćby w najmniejszym stopniu uprawdopodabniały przyjęte przez organ założenia. Przeciwnie, jak słusznie zauważają skarżący, zachowana w aktach notatka z wyliczeniem kwoty odszkodowania (k. 7 akt archiwalnych) wskazuje, że organ dokonał tego samodzielnie, bez udziału biegłych i bez przeprowadzenia rozprawy. Stąd stanowisko Ministra co do przeprowadzonej rozprawy traktować należy jako dowolne, co czyni zasadnym zarzut naruszenia przezeń art. 7 i 80 k.p.a. Naruszenie to nie miało jednak i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem podniesiono, dla oceny legalności kontrolowanej decyzji z punktu widzenia kwalifikowanej wady prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwestia przeprowadzenia rozprawy nie miała znaczenia relewantnego, skoro obligatoryjność jej przeprowadzenia nie wynika wprost z materialnoprawnej podstawy, na której oparte było rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie podzielił jednocześnie argumentów skarżących, iż ww. wady prawnej decyzji odszkodowawczej upatrywać należy w niezgodnym z prawem oznaczeniu w niej kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania. A to wobec przyznania go "nieustalonym spadkobiercom M. i S. małż. J.". Wprawdzie art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nakazuje wskazanie w orzeczeniu jako osoby uprawnionej do odszkodowania właściciela nieruchomości, to jednak w sytuacji, gdy w dacie orzekania o tym odszkodowaniu tenże nie żył i nie przeprowadzone zostało postepowanie spadkowe (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), dopuszczalne było wskazywanie uprawnionych w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby. Można co prawda zgodzić się ze skarżącymi, że mając świadomość zgonu byłych właścicieli, należało postępowanie odszkodowawcze zawiesić na podstawie art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. (w jego pierwotnym brzmieniu), do czasu rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego po wyżej wymienionych. Tego rodzaju naruszenie procedury administracyjnej jednak, jako odnoszące się do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Zwłaszcza, że osoby z którymi postępowanie kontynuowane – J. W. i J. J. - były w rzeczywistości spadkobiercami zmarłych (vide postanowienie SR dla [...] z [...] lutego 1999 r.[...] ). Tyle tylko, że nie mogły się wówczas stosownym postanowieniem spadkowym wylegitymować. Brak takiego dokumentu uniemożliwiał z kolei także wskazanie ich wprost jako uprawnionych do odszkodowania. Bez znaczenia w tym kontekście jest akcentowana w skardze kwestia władania przez ww. nieruchomością jako posiadacze samoistni przed jej przejęciem w 1967 r. przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej. Istotą wszak odszkodowania unormowanego w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej jest zrekompensowanie byłym właścicielom (ich następcom prawnym) utraty prawa własności do gruntu w związku z jego komunalizacją na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a nie utratą jego posiadania, która to okoliczność stanowi tylko jedną z przesłanek uprawniających do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Zgodzić się zatem należy z Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, że kontrolowana przezeń decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1970 r. wydana została w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa materialnego. A skoro tak, to brak jest podstaw do formułowania zarzutu obarczenia jej wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie wykazali przy tym by była ona obciążona od dnia wydania jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Takich wad nie dostrzegł także prowadzący postępowania nadzorcze Minister oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Była ona bowiem wydana - w świetle art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - przez organ właściwy; miała oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej wyżej ustawy; nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją; została skierowana do osób mających w sprawie niej status strony; była od dnia wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą, Nie zawierała wreszcie także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. Wysokość ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie była – jak już wspomniano- przez strony kwestionowana, a Minister oceniając poprawność jej wymiaru, w aspekcie obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym art. 8 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy, nie stwierdził, by pozostawała ona z nimi w kolizji. Powyższą ocenę, jak też przywołaną na jej poparcie argumentację organu nadzoru, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Prowadzić to musi do konkluzji, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymującą w mocy jego własną decyzję z [...] grudnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji odpowiada prawu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.