I SA/Wa 431/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomośći oddala sprzeciw. Minister Rozwoju (Minister) decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] (Sprzeciwiający się) od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] lutego 2017 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] uchylił niżej wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z 13 lutego 2017 r. – odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożył Sprzeciwiający się. Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki o nr [...] (z której wydzielono działkę o nr [...]) na podstawie umowy darowizny z [...] stycznia 1997 r., Rep [...] nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. była E. S.. Obecnie na podstawie decyzji Starosty [...] (Starosta) z [...] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przeszło na rzecz Powiatu [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Zatem przedmiotowa działka [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji [...] stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskimi wrocławskim (Dz. U. 86 nr 35 poz. 179). Ponadto droga nr [...] relacji, [...] na mocy art. 103 ust. 3 ww ustawy z 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą [...]. Obecnie droga oznaczona jest nr [...] relacji [...]. Minister wskazał, że wobec ustalenia, że w stosunku do działki [...] Starosta wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zarządca drogi nie wyłączył jej z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 73 ww. ustawy, Wojewoda uznał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest regulowany w trybie specustawy drogowej. Jednakże Minister wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 73 ww. ustawy ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza nabycie nieruchomośći z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r.. Jakiekolwiek późniejsze zmiany stanu prawnego nieruchomości nie mają wpływu na wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, jeżeli zostały spełnione przesłanki z art. 73 ww. ustawy. Oceniając przesłanki zajęcia ww. nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest opracowania geodezyjnego przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego. Zdaniem organu, ustalenie zajętości nieruchomości pod drogę publiczną leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 73 ww. ustawy. Organ zaznaczył przy tym, że właściwym dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ww. ustawy jest mapa z projektem podziału działki lub mapa ewidencyjna wykonana przez geodetę uprawionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Wykonanie takiej mapy jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia na podstawie art. 73 ww. ustawy. Z powyższego wynika zatem, zdaniem Ministra, że kwestia zajętości powyższej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają: a) oświadczenie Dyrektora Dróg [...] w [...] z [...] kwietnia 2014 r., z którego wynika, że droga publiczna nr [...] (obecnie nr [...] relacji [...]) do dnia [...] grudnia 1998 r. była administrowana przez [...] Dyrekcję Dróg [...] w [...] (obecnie Zarząd Dróg [...]); b) wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...], z którego wynika, że na drodze były wykonanie liniowe robot nawierzchniowe; c) protokół zdawczo-odbiorczy spisany [...] stycznia 1999 r. wraz z wykazem dróg na podstawie którego droga [...] została przekazana przez Zarząd Dróg [...] we władanie Zarządu Powiatu [...]. Jednakże, w ocenie Ministra, nie można ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Reasumując Minister wskazał, że Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ww. działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., a w szczególności zwracając się do geodety uprawnionego w celu odtworzenia stanu zajęcia na dzień [...] grudnia 1998 r. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję Wojewody. Od decyzji Ministra z [...] stycznia 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] (Sprzeciwiający się). Sprzeciwiający się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy organ winien był na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzec co do istoty sprawy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W opinii Sprzeciwiającego się stanowisko organu, zgodnie z którym zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia przesłanki zajęcia nieruchomośći w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną z uwagi na brak oświadczenia geodety co do tego, czy stan uwidoczniony na mapie z projektem podziału nieruchomości odnosi się do stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. jest błędne. Zdaniem Sprzeciwiającego się w aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Dyrektora Dróg [...] w [...], z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nr [...] (obecnie [...]), jak również wyka stanu drogi [...] nr [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r., z których to dokumentów jednoznacznie wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem była zajęta w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Brak jest podstaw, aby zgodnie z poglądem organu, uznać, że jedynym dowodem potwierdzającym zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną była mapa wykonana przez geodetę uprawnionego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Żądany przez organ dowód w postaci oświadczenia geodety uprawnionego były wtórny wobec innych zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym zbędny. Wobec braku dokumentacji, która potwierdziłaby stan istniejący w terenie w dniu [...] grudnia 1998 r. geodeta uprawniony nie może posiadać wiedzy o historycznym przebiegu granic pasa drogowego. Tym samym jedynym źródłem z którego geodeta mógłby pozyskać informacją o przebiegu drogi [...] w 1998 r. jest Zarząd Dróg [...], który przejął zarząd na drogami i jako jedyny posiada wiedzę co do tego jakie zmiany w zakresie granic pasów drogowych dróg powiatowych nastąpiły w okresie od 1999 r. w wyniku remontu czy rozbudowy poszczególnych dróg, a w konsekwencji co do tego jaki był przebieg przedmiotowych dróg na dzień [...] grudnia 1998 r. Oznacza to, że żądany przez organ dokument mógłby powstać jedynie w oparciu o informacje przekazane przez Zarząd Dróg [...] w [...], a w praktyce działanie geodety w tym zakresie ograniczyłoby się do pozyskania od Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] stosownego oświadczenia. Tymczasem, jak było to już w wskazywane wcześniej Dyrektor Dróg [...] w [...] złożył już stosowne oświadczenie, które stanowi dowód w sprawie. Trudno zrozumieć dlaczego oświadczenie geodety - uzyskane w oparciu o oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] - miałoby stanowić mocniejszy dowód niż to samo, źródłowe oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...]. Wobec powyższego Sprzeciwiający się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji Ministra z [...] stycznia 2020 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w przedmiocie odmowy stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że w aktach sprawy brak jest opracowania geodezyjnego (mapy z projektem podziału działki lub mapy ewidencyjnej) przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego. Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ uznał prawidłowo stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest opracowania geodezyjnego (mapy z projektem podziału działki lub mapy ewidencyjnej) przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Okoliczność zajętości ww. działki na dzień [...] grudnia 1998 r. musi wynikać bowiem z mapy w sposób bezpośrednio, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać od geodety uprawionego brakujący materiał dowodowy w postaci opracowania geodezyjnego (mapy z projektem podziału działki lub mapy ewidencyjnej) przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie. Zdaniem Sądu rację ma także organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Sprzeciwiającego się, że wystarczającym dokumentem potwierdzającym zajętość ww. nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. jest oświadczenie Dyrektora Dróg [...] w [...]. Zdaniem Sądu, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenie beneficjenta wywłaszczenia nie może stanowić jedynego dowodu w sprawie. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Składanie pisemnych oświadczeń i wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. Tym samym organ odwoławczy dokonał prawidłowo oceny, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na utrzymanie w mocy decyzji Wojewody ani też na pozytywne załatwienie wniosku. Dlatego, też zdaniem Sądu, Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 K.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że wydając niniejszy wyrok Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jak orzekł organ pierwszej instancji). lub jej wykluczenia. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.