I SA/Wa 431/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2023 r. nr KOA/6596/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2023 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2023r. D. I. wstąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. R.. Decyzją z dnia 1 grudnia 2023r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni od 2011r. nie podejmowała zatrudnienia, a więc nie musiała rezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad matką, nadto zakres czynności wykazanych przez wnioskodawczynię nie wykracza poza czynności dnia codziennego. Organ I instancji wskazał również, że nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. D. I. złożyła odwołanie od w/w decyzji wskazując, iż jej matka jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałe opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu w związku z czym ona nie może podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13 - stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. Ib u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia, należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy powinna więc prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Analizując przesłanki zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r Kolegium wskazało, że Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało w dniu 9 października 2023r. orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS. Z orzeczenia tego wynika, że M. R. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 września 2023r. D. I. jest zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, jej ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2011r., a zatem wcześniej zrezygnowała z zatrudnienia niż została stwierdzona niezdolność jej matki do samodzielnej egzystencji. Po 2011r. nie podejmowała ona żadnego zatrudnienia. Tymczasem, przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć taką sytuację faktyczną, gdy osoba zamierzająca sprawować opiekę rezygnuje z wykonywanej już aktywności zarobkowej mieszczącej się w katalogu określonym w art. 3 pkt 22, zaś przez niepodejmowanie zatrudnienia - taką sytuację, gdy dana osoba rezygnuje jedynie z zamiaru podjęcia takiej aktywności w przyszłości np. odrzucając złożoną jej ofertę zatrudnienia. Zdaniem organu taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, nie zostało bowiem wykazane aby D. I. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest wystarczającą przesłanką prawną do przyznania świadczenia. Nie zawsze bowiem ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem, kluczową okolicznością, którą powinien ustalić organ prowadzący sprawę oświadczenie pielęgnacyjne jest zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna ze względu na swój stan zdrowia, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z oświadczenia D. I. wynika natomiast, że jej codzienne czynności wykonywane przy matce obejmują: pomoc przy czynnościach higienicznych, zmianę pieluchomajtek, szykowanie posiłków, przygotowanie i podawanie leków, pomiar ciśnienia tętniczego i poziomu cukru, ubieranie i rozbieranie. Wykonywanie tych czynności zostało potwierdzone ustaleniami wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 listopada 2023r. Zdaniem organu większość wskazanych przez Skarżącą czynności sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Wykonywanie takich czynności jak: pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Takie zaś czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer nie stanowi stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. D. I. wniosła skargę na powyższą decyzję. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust.1 pkt.4 u.ś.r. oraz przepisów postępowania art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wskazała , że ustalenia i oceny dokonane przez Kolegium są wadliwe gdyż zrezygnowała z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, która tej opieki wymaga z uwagi na stan zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art.17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd ocenia jednakże jako przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącą opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że Skarżąca była zatrudniona ostatni raz w 2011 roku. Od tego czasu nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała żadnej innej pracy zarobkowej, zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką złożyła 2 listopada 2023 r. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, Skarżąca nie wykazała bowiem aby zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niepodejmowanie wcześniej przez Skarżącą zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez nią opieką nad matką, a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258). Skarżąca w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jej wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmuje z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia. Zauważyć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14 trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym w sprawie niniejszej jest, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21). Obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy administracji jednakże, zdaniem Sądu, nie dopełniły. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wynika na jakie konkretnie schorzenia cierpi matka Skarżącej, jakiej w związku z tym wymaga opieki ze strony córki oraz jaki jest zakres tej opieki. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy matka Skarżącej jest w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy może pozostać w domu sama w czasie ewentualnej pracy wnioskodawczyni w przypadku gdyby ta zdecydowała się tą pracę podjąć. Zdaniem Sądu wywiad środowiskowy został przeprowadzony nieprawidłowo, ponieważ w oparciu o jego treść nie można ustalić rzeczywistego stanu zdrowia matki Skarżącej a tym samym także zakresu niezbędnej opieki nad nią. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. , które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, że z dniem 1 stycznia 2024r. 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. wykluczając obecne możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki w dniu złożenia wniosku i nie później niż do 31 grudnia 2023r., to przyjąć należy że w tej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku tj. do dnia 31 grudnia 2023 r. i stosować należy przepisy dotychczasowe. Mając te okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.