I SA/Wa 432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. M. i E. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] – obydwie w częściach dotyczących ustalenia odszkodowań na rzecz E. i J. małżonków M. oraz H. Ś.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz E. i J. małżonków M. solidarnie kwotę 247 (dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę. Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. i J. M. od decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – budowy dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...], niezabudowanej nieruchomości położonej w D. gm. W., obręb D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, i nr [...] o pow. [...] ha, opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność E. i J. M. oraz o odszkodowaniu za dokonane wywłaszczenie – uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2, w którym ustalono na rzecz E. i J. M. odszkodowanie za wywłaszczone działki w wysokości [...] zł, i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i J. M. w wysokości [...] zł., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].11.2001 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji celu publicznego – budowy dwujezdniowej drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z mostem na rzece [...] długości 600 m., węzłami oraz przejściami dwupoziomowymi nad drogami i linią kolejową. Decyzją Burmistrza W. z dnia [...].03.2004 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 1.04.2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie, z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nieruchomości położonej w gminie W., obręb D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] opisane w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność E. i J. M., objętej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...].11.2001 r. Pismem z dnia 28.08.2004 r. zawiadomiono strony o wszczęciu, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Decyzją z dnia [...].09.2004 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w D. gm. W., obręb D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, i nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] stanowiącej współwłasność E. i J. M. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].09.2004 r. E. i J. M. wnieśli odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...].05.2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].09.2004 r. Następnie w dniu 10.02.2006 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w trakcie której J. M. zażądał wykupu całej nieruchomości [...] i nr [...] za cenę umożliwiającą zakup podobnej nieruchomości oraz podniósł szereg zarzutów dotyczących prowadzenia rokowań w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzją z dnia [...].02.2006 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] niezabudowanej nieruchomości położonej w gminie W., obręb D., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej współwłasność E. i J. M., opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz ustalił na rzecz E. i J. M. odszkodowanie za wywłaszczone działki w kwocie [...] zł, ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości na rzecz H. Ś. w kwocie [...] zł, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowcy i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu oraz określił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].02.2006 r. odwołanie wnieśli E. i J. M., kwestionując ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania mając na uwadze, iż na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 131, poz. 906), od dnia 14 lipca 2006 r. właściwym w sprawie jest Minister Budownictwa – stwierdził on, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu od nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty dotyczącej zawarcia umowy. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy określający wartość wywłaszczanych działek na kwotę [...] zł Dodatkowo sporządzono aneks do operatu, w którym ustalono wartość obciążającego nieruchomość prawa dożywotniego użytkowania nieruchomości na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, że operat został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast aneksem z dnia 27.01.2006 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu i zgodność dokonanej wyceny z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Organ powołując treść przepisu § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wskazał, że przepis ten stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny – na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości określono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę obwodnicy z rynku lokalnego obejmującego gminę W. – obrębów T., D., L. M. i S. Wartość wywłaszczanej nieruchomości określono na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda Mazowiecki przyznał odszkodowanie. Minister Budownictwa wskazał, że stosownie do art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. W niniejszej sprawie wartość obciążającego nieruchomość prawa dożywotniego użytkowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę [...] zł. Wartość ta musi zatem pomniejszyć kwotę przyznanego odszkodowania, a więc należy stwierdzić, iż wysokość odszkodowania przysługującego, za dokonane wywłaszczenie prawa własności nieruchomości winna być określona na kwotę [...] zł Wobec powyższego organ II instancji uznał, że należy uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].02.2006 r. w punkcie 2 i w tym zakresie orzec w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Mając na uwadze treść art. 139 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny – Minister Budownictwa stwierdził, że przyznanie odszkodowania w kwocie odpowiadającej wartości nieruchomości oraz jednoczesne przyznanie odszkodowania za obciążające nieruchomość inne prawo rzeczowe rażąco narusza zarówno art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i interes społeczny. W takiej bowiem sytuacji osoby fizyczne uzyskałaby dodatkowe świadczenie finansowe kosztem Skarbu Państwa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. M., E. M. i H. Ś. Postanowieniem z dnia 11 maja 2007 r. skarga H. Ś. została odrzucona. Postanowienie jest prawomocne. W obszernej skardze na jej wstępie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Decyzjom zarzucili brak wniosku właściwego podmiotu o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wskazując że w aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, który podpisał Zastępca Dyrektora Oddziału S. D. Ponadto zarzucili, że działał on bez umocowania, bowiem w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa do działania tej osoby w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a późniejsza konwalidacja dokonanych czynności nie była skuteczna z uwagi na fakt, że czynności nie były podejmowane w imieniu organu. Skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie nigdy nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Skarżący podnieśli, że powyższa ustawa nie stanowi podstawy do prowadzenia niniejszego postępowania, gdyż obwodnica jest nową drogą, będzie omijać W. i nie będzie się pokrywać z drogą krajową, która przebiega przez centrum miasta. Reasumując skarżący wskazali na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności. Skarżący wskazali także na naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 10, 12, 28 i 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ‘ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Odnosząc się tym miejscu do zarzutów skargi, iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja lokalizacyjna, lecz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 3 powołanej ustawy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życia ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. Wobec tego, że w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony i decyzja lokalizacyjna nie została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to wysokość odszkodowania musiała być ustalona według stanu z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taką datę stanu nieruchomości prawidłowo przyjął rzeczoznawca do wyliczenia wysokości odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a art. 23 ustawy stanowi, że w sprawach nieregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 11 września 2004 r. i jak wynika z jego treści ceny transakcyjne przyjęte do określenia średniej ceny 1m2 były cenami z 2003 r. (60 transakcji) i z 2004 r. (17 transakcji). Wprawdzie w pierwszym aneksie do operatu sporządzonym 26 lipca 2005 r. rzeczoznawca wskazał, że wartość wycenionej nieruchomości pozostaje bez zmian, o tyle drugi aneks – z 27 stycznia 2006 r. – takiej adnotacji nie zawiera. Aneksem z 27 stycznia 2006 r. wyliczona została wartość prawa dożywotniego użytkowania nieruchomości na rzecz H. Ś., jednakże podstawą do powyższego wyliczenia była wartość odszkodowania ustalonego na rzecz właścicieli nieruchomości w operacie i potwierdzona w pierwszym aneksie do tego operatu. Z kolei w pkt C ppkt b) aneksu z 27 stycznia 2006 r. rzeczoznawca wskazał, że wejście w życie rozporządzeń w nim wymienionych nie miało wpływu na wartość nieruchomości. Jednakże taka informacja nie ma znaczenia dla oceny, czy wyliczona kwota odszkodowania jest aktualna, bowiem to nie akty prawne mają wpływ na wartość nieruchomości, lecz procesy zachodzące na rynku. Powołane przez rzeczoznawcę w drugim aneksie akty wykonawcze określają m.in. rodzaje metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, wyliczenia nakładów, sposób sporządzania, formę i treść operatu. Jednakże przepisy te same przez się nie wpływają na cenę nieruchomości. Dlatego informacja zawarta w drugim aneksie do operatu, iż wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz rozporządzenia tego organu z 27 września 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie ma znaczenia z punktu widzenia kwestii zmiany wartości nieruchomości i w jej następstwie wysokości kwoty odszkodowania. Wobec tego, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2007 r. to zarówno operat jak i jego aneks z dnia 26 lipca 2005 r. utraciły swoją aktualność. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei art. 156 ust. 4 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca, a aneks w którym rzeczoznawca wskazał aktualną wartość kwoty odszkodowania był sporządzony 26 lipca 2005 r. A więc przekroczony został termin ważności operatu, o jakim mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji ([...] stycznia 2007 r.) i daty transakcji przyjęte przez rzeczoznawcę dla wyliczenia wysokości odszkodowania (głównie z 2003 r. i 17 transakcji z 2004 r.), datę sporządzenia aneksu aktualizującego, to tym bardziej wskazane było wyjaśnienie, czy kwota odszkodowania zachowała aktualność, a także czy i w jaki sposób następowały zmiany cen transakcyjnych w latach późniejszych i czy mogło to mieć wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zwłaszcza, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego kwestionowali wysokość odszkodowania w zakresie wyceny gruntu przy przyjęciu 11 zł za metr kwadratowy. Ponadto skarżący zarówno w czasie rozprawy administracyjnej, jak i w odwołaniu powoływali się na inny operat szacunkowy wykonany na ich zlecenie. Takiego operatu w aktach nie ma, a organy nie wskazały w decyzjach, czy dokument ten faktycznie został złożony na zlecenie skarżących i dlaczego nie został uwzględniony przez organy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w częściach dotyczących ustalenia odszkodowań zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i w zw. z art. 153 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 8, 77, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obydwu decyzji w powyższych częściach. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie ustalenia odszkodowania organ uwzględni wyżej wskazane kwestie. Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości wskazać należy, że nie są one zasadne. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz U. Nr 80, poz. 721, które w rozdziale 3 szczegółowo określają tryb postępowania w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi krajowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie tryb ten został zachowany. Pismami z dnia 16 stycznia, 7 marca i 22 grudnia 2003 r. skarżącym przedstawiono oferty sprzedaży nieruchomości wraz ze wskazaniem terminów spotkań w sprawie przeprowadzenia rokowań. Na rokowania w dniu 29 stycznia 2003 r. stawił się syn skarżących H. M., a na rokowania w dniu 19 marca 2003 r. skarżący J. M.. Jednakże do porozumienia nie doszło. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 1 kwietnia 2004 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego w trybie art. 15 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 1 czerwca 2004 r. powiadomił skarżących o wniosku złożonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczył skarżącym 30 – dniowy termin do zawarcia umowy liczony od dnia złożenia oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Oferta ta złożona została w piśmie z dnia 16 stycznia 2004 r. ze skazaniem terminu rokowań na 22 i 29 czerwca 2004 r. Jednakże do zawarcia umowy nie doszło. W związku z tym, że starania zmierzające do nabycia nieruhcomości w drodze umowy cywilnoprawnej nie dały pozytywnego rezultatu, zostały spełnione normatywne przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania wywłaszczeniowego (art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) Nie zasługuje więc na uznanie zarzut skarżących, że decyzja wydana została bez prawidłowo złożonej oferty i braku wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Odrębną kwestią jest aktualność operatu szacunkowego, co było już przedmiotem rozważań Sądu i co skutkowało rozstrzygnięciem jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Skarżący zarzucili, że osoby działające w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miały upoważnień do działania w jego imieniu, a ponadto, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego złożyła Generalna Dyrekcja Krajowych i Autostrad, a nie Generalny Dyrektor. Zważyć jednak należy, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury zarządzeniem nr 5 z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MI z dnia 29 marca 2002 r.) zezwalają na dokonanie czynności prawnej przez przedstawiciela. Forma takiego upoważnienia nie wynika z ustawy ani nawet statutu, lecz z regulaminu organizacyjnego, który jest co najwyżej aktem prawa wewnętrznego organu. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pełnomocnictwem z dnia 26 sierpnia 2005 r. potwierdził dotychczasowe czynności dokonane w zakresie jego reprezentacji i składania oświadczeń przed organami administracji przez zastępcę dyrektora oddziału GDDKiA w Warszawie S. D. W tej sytuacji również zarzut skargi, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego złożyło biuro Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest niezasadny. Zwrócić należy uwagę również na fakt, że w rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad występował w charakterze strony postępowania administracyjnego, a nie zaś organu wydającego decyzję. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie kwestionował czynności podejmowanych przez swoich pracowników. Odnosząc się do zarzutu skargi, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie stanowi podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bowiem obwodnica nie pokrywa się z przebiegiem drogi krajowej nr [...] stwierdzić należy co następuje. Droga nr [...] wskazana jest jako droga krajowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60 poz. 566). Z kolei w art. 4 pkt. 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawarta została definicja drogi. Zgodnie z tym przepisem drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1) tej ustawy pas drogowy to – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wywłaszczenie nieruchomości skarżących nastąpiło w związku z budową dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Skoro budowa drogi obwodowej następuje "w ciągu drogi krajowej", to mając na uwadze definicję drogi, o której mowa w art. 4 pkt. 2) ustawy o drogach publicznych w tym zawarte w niej pojęcie "stanowiącą całość techniczno-użytkową", to nieuprawnione jest twierdzenie, że obwodnica jest odrębną drogą krajową. Dlatego do tej inwestycji mają zastopowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruhcomości na ten cel, oraz budowy dróg, a także orany właściwe w tych sprawach. Wskazać należy, że ustawa z 10 kwietna 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny. Jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ma ona na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu, co przyczyni się do zmniejszenia opóźnień w istniejącej infrastrukturze drogowej w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej. Na zakończenie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych. Własność oraz inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Jednakże konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Dlatego też art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, z tym że możliwość ta obwarowana została przez ustawodawcę istotnymi zastrzeżeniami związanymi koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązkiem zagwarantowywania każdorazowo słusznego odszkodowania. Zdaniem Sądu budowa obwodnicy w ciągu drogi krajowej mieści się w zakresie celów publicznych uzasadniających możliwość pozbawienia właściciela jego prawa własności. Powinno ono nastąpić za słusznym odszkodowaniem. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości opisanych w decyzji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. oddalił skargę w pozostałym zakresie – z godnie z pkt. 4 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie z pkt 2 i3 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 i 206 ppsa.