I SA/Wa 432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] stwierdził nabycie, przez Gminę [...], z mocy prawa nieruchomości (grunty pod rowami), o których mowa w komparycji decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę stwierdziła, że podstawę materialno-prawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w: dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Komisja wskazała, że z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] maja 1990 r. wynika, że jednostką władającą przedmiotowymi działkami był Urząd Gminy w [...], natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że właścicielem tych działek jest Skarb Państwa. Na tych działkach znajdują się rowy melioracyjne, sklasyfikowane jako grunt pod rowami, oznaczone symbolem - [...], które zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Rowy zlokalizowane na komunalizowanych nieruchomościach nie stanowiły podstawowych urządzeń melioracji wodnej, a były niewątpliwie mieniem Skarbu Państwa. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, co oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W związku z powyższym należy zdaniem Komisji przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Reasumując, w ocenie Komisji przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Komisja podniosła, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że na gruntach stanowiących to mienie znajdowały i znajdują się rowy - urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zaliczały się cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy do 1.0 m z wyjątkiem rurociągów o średnicy większej niż 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny wsi i miast. Przepis art. 92 ust. 1 Prawa wodnego stanowił, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 Prawa wodnego stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości. a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości (art. 97 ust. 1 Prawa wodnego), co wyklucza przyjęcie tezy, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należą do zadań publicznych. Jeżeli nie są to zadania publiczne, to w konsekwencji nie mogły być przekazane na podstawie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34 poz. 198. ze zm.). Wprawdzie ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wymienia obowiązku utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jako obowiązku gminy, to jednak obowiązek utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem wywodzącym się z prawa własności do nieruchomości, na której rów jest usytuowany, a więc odnosi się to również do gminy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę [...], że przedmiotowe nieruchomości stanowiące rowy melioracyjne nie były w posiadaniu Gminy, a ponadto Skarb Państwa postanowieniem [...] nabył w dniu [...] lipca 2010 r. przez zasiedzenie własność tej nieruchomości, Komisja wskazała, że powyższe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Decydujące znaczenie ma bowiem stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dacie 27 maja 1990 r. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy załączonej dokumentacji Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a innemu podmiotowi nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisanej oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do tej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy - Gminy [...]. W niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11 ustawy dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) wyłączająca przedmiotową nieruchomość z komunalizacji z mocy prawa. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej: 1. naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych , 2. naruszenie art.7 w związku z art.75, art.77 i art.80 oraz art. 15, w związku z art. 138 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maj 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191). W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanych wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowej i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak organów od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Dokumentami, w oparciu o które organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów, w którym uwidoczniono, że władającym przedmiotowymi nieruchomościami w dniu 27 maja 1990r. był Urząd Gminy w [...] oraz wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2018r., z którego wynika, że właścicielem tych nieruchomości jest Skarb Państwa. Z treści wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2018r. nie wynika czy w dacie 27 maja 1990r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Wynika z niego jedynie, że prowadzona jest dla nich księga wieczysta nr [...], z której wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2010r. sygn. akt [...]. Brak w aktach sprawy postanowienia Sądu o zasiedzeniu nieruchomości uniemożliwia ustalenie na jaką datę stwierdzono nabycie własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez zasiedzenie. Przede wszystkim jednak wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić podstawy ustalenia, że przedmiotowe działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Nie sposób powyższego ustalić również z treści księgi wieczystej, której nota bene organy orzekające nie załączyły do akt sprawy. Należy wziąć pod uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy. Zatem bez zbadania księgi wieczystej jak również dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego spornych gruntów, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu II instancji podjęte zostało z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniono bowiem ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, tj. nie ustalono spełnienia podstawowej i niezbędnej przesłanki pozwalającej na komunalizację mienia, jaką jest istnienie w dniu 27 maja 1990r. tytułu własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. Bez tych ustaleń przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących ewentualnego wystąpienia przesłanek wyłączających komunalizację, a określonych w art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadzi w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie wyjaśniające i ustali czy w dniu 27 maja 1990r. Skarb Państwa posiadał tytuł własności przedmiotowych nieruchomości. W tym celu niezbędne jest pozyskanie do akt sprawy ww postanowienia Sądu o zasiedzeniu nieruchomości. Po zgromadzeniu zaś pełnego materiału dowodowego organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę zakres przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Sąd uznał, że wystarczającym jest uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.