I SA/Wa 434/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. S.A. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] zmieniającej, na podstawie art. 155 kpa, w części decyzję z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] przekazującą w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] zabudowane nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...],[...] i [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. przekazał w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] w/w zabudowane nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] maja 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego [...], działając na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1988 r. w części, orzekając o przekazaniu w zarząd na rzecz Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] udziału 82/100 części nieruchomości oraz na rzecz Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] udziału 18/100 części nieruchomości. [...] S.A. w [...] wnioskiem z dnia 10 czerwca 2014 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] maja 1989 r., wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), z uwagi na ustanowienie prawa zarządu w częściach ułamkowych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji uznając, że nie jest ona sprzeczna z przepisami prawa będącymi podstawą jej wydania. W ocenie Wojewody obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy nie przewidywały ustawowego zakazu przekazywania państwowych gruntów w zarząd w ułamkowych ich częściach na rzecz różnych podmiotów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] S.A. w [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy powołał zasady dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określone w kpa oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ zaznaczył, że w dniu [...] maja 1989 r. (tj. w dniu wydania decyzji zmieniającej) obejmowanie w zarząd gruntów państwowych niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych przez jednostki organizacyjne było uregulowane ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie zawierały ustawowego zakazu przekazywania państwowych gruntów we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa przedmiotem prawa zarządu mógł być grunt w częściach ułamkowych, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 5 października 1993 r. sygn. akt III CZP 129/93, OSNC 1994/5/101; uchwała z dnia 29 stycznia 1993 r. sygn. akt III CZP 171/92, OSNC 1993/6/109). Tym samym decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...] maja 1989 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w sprawie nie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez przyjęcie, że przedmiotem rozporządzenia prawa zarządu mógł być grunt w częściach ułamkowych oraz uznanie, że Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] jest państwową jednostka organizacyjna i mógł samodzielnie nabyć we współzarząd nieruchomość, w sytuacji, kiedy uprawnienie takie przysługiwało Wojewódzkiemu Zarządowi Geodezji i Gospodarki Gruntami. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...] maja 1989 r. zmieniającej, na podstawie art. 155 kpa, w części decyzję z dnia [...] czerwca 1988 r., mocą której przekazano w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] zabudowane nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...],[...] i [...]. Organy nadzoru uznały, że kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1989 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zaważyć trzeba, że podstawę prawną kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] maja 1989 r. stanowił art. 155 kpa, w myśl którego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 155 kpa ma obowiązek ustalić czy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki umożliwiające uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o tryb przewidziany w powołanym przepisie. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa jest uzyskanie zgody strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie decyzji nabyła prawo, ale obejmuje wszystkie strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej, stanowiącej odstępstwo od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgoda ta musi być udzielona wprost i wyraźnie przez złożenie stosownego oświadczenia organowi administracji publicznej. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony. Organ administracji nie może zatem wydać, na podstawie art. 155 kpa, decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej czyni taką decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2601/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Tak więc, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10). Co prawda nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa, zmierzającego do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Organ administracji publicznej każdorazowo ma jednak obowiązek oceniać jaki jest krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadać czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 987/11). Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody wszystkich stron postępowania. Tymczasem analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje, aby przed wydaniem decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 1989 r. strony wyraziły zgodę, o której mowa w powołanym przepisie. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że organ wystąpił do stron ze stosownym zawiadomieniem w przedmiotowej kwestii oraz potwierdzającego, że zgoda stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa została istotnie udzielona. Zdaniem Sądu wątpliwości budzi również kwestia tożsamości sprawy w znaczeniu podmiotowym. Co prawda – jak wyżej wskazano – organ prowadząc postępowanie w trybie art. 155 kpa ma obowiązek oceniać jaki jest krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu, nie ulega jednak wątpliwości, że na mocy decyzji z dnia z dnia [...] maja 1989 r., wydanej na podstawie art. 155 kpa, ukształtowane zostały prawa i obowiązki podmiotu, który nie był wymieniony wprost jako strona postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. (tj. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...]). Z treści decyzji zmieniającej nie wynika przy tym jednoznacznie dlaczego organ uznał, że wskazanemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, na rzecz którego należało przekazać w zarząd udział 18/100 części do nieruchomości. Organy nadzoru dokonując kontroli kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1989 r. w żaden sposób nie odniosły się do wskazanych wyżej okoliczności, skupiając się jedynie na ocenie czy przedmiotem prawa zarządu mógł być grunt w częściach ułamkowych. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa z związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z przyczyn wyżej wymienionych, co uzasadnia ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni wskazane wyżej kwestii i oceni czy w sprawie nie zaistniały przeszkody uniemożliwiające zmianę w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).