I SA/Wa 435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., stanowiących działki nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K. stanowiącej działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - w wyniku wniosku P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - decyzją z dnia [...] maja 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. wystąpił Burmistrz K.; nie wskazując konkretnych zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji, przedstawił argumenty wskazujące na zasadność decyzji Wojewody [...]; zaznaczył, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomości określone w decyzji Wojewody [...] należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ten fakt potwierdzają zapisy w rejestrach gruntów na dzień 27 maja 1990 r.: wypis z rejestru gruntów Starosty I., kopia rejestru gruntów prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy K. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie wskazują żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2010 r., a w związku z tym nie ma podstaw do jej uchylenia. Działki nr [...] objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] stanowiły pierwotnie parcele gruntowe nr [...]; z parcel tych powstała działka nr [...], z której następnie wyodrębniono działkę nr [...]; działka nr [...] w 1988 r. została podzielona na działki nr [...]. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1961 r. przekazano nieodpłatnie na rzecz P. m. in. z parceli nr [...] położonej w K. zapisanej w ks. wiecz. [...]. Na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] grudnia 1965 r. parcele gruntowe nr [...] zostały przekazane nieodpłatnie w zarząd i użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz H. w I., jednakże prawo to zostało wygaszone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1983 r. Z powyższego wynika jednoznacznie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] maja 1961 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym i brak jest dowodów wskazujących na jej wyeliminowanie, a skarżący również takich dowodów nie wskazał. Zdaniem organu, bezspornym pozostaje fakt, że na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., nieruchomości stanowiące pierwotnie m.in. parcelę gruntową nr [...] pozostawały na mocy ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. w zarządzie P. i nie podlegały komunalizacji na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tak więc, zdaniem organu, Wojewoda [...] rażąco naruszył prawo, czym wypełnił przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina K. i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że H. w I. przejęła również władaną przez P. nieruchomość, która wchodziła w skład parceli [...]. Przekazanie H. w I. między innymi parceli [...] spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] maja 1961 r. na mocy, której P. władała częścią tej parceli. Wygaszenie przez Naczelnika Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r. zarządu i użytkowania nieruchomości przez H. w I. parceli [...] spowodowało, że na dzień komunalizacji nieruchomości te nie były we władaniu P. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., stanowiących działki nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem P. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., w którym wskazano, że działki ewid. nr [...] w dniu ustawowej komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] maja 1961 r. w zarządzie P., i dlatego też przedmiotowa nieruchomość podlegała wyłączeniu z ustawowej komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. 4. W pierwszej kolejności stwierdzić więc należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 5. Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, stało się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowi zaś, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2002 r. I SA 1268/02 stwierdził, że P. była jednym z podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), LEX nr 137841. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Z powyższego wynika więc, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji ma stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r., oraz ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. należało w tym czasie, w rozumieniu tego przepisu, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2002 r. I SA 1268/02, stwierdzić więc należy, iż art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zawiera wyjątki od zasady, iż mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 stało się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, mienie opisane w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zakres pojęcia "służeniu" wykonywania zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do", użyte w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pojęcie "służy" oznacza bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. W.12/92, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 marca 1999 r. I SA 1290/98 niepublikowany). Obowiązująca w dniu wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia [...] lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 1970 r. Nr 4, poz. 35 ze zm.) w art. 2 określała zadania PAN, a w art. 3 wskazywała, iż w zakresie swoich zadań PAN sprawuje funkcje naczelnego organu państwowego, nad którym zwierzchni nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów - art. 7 ust. 2 ustawy. Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, iż Polska Akademia Nauk była jednym z podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 1961 r. przedmiotowe nieruchomości przekazano nieodpłatnie na rzecz P., w dniu 27 maja 1990 r. pozostawały w zarządzie P., i zarząd ten nie był wygaszony, natomiast zarząd i użytkowanie na rzecz H. w I. ustanowiony decyzją z dnia [...] grudnia 1965 r. został wygaszony decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r. 6. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.