I SA/Wa 435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "[...]" uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r nr [...]. Sygn. akt I SA/Wa 435/21 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczeń "Dobry start" wnioskowanych na E. A. i A. A.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: L. K. wnioskiem z 18 lipca 2020 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie świadczeń "Dobry start" na E. A. i A. A. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2020 r. orzekł o odmowie przyznania świadczeń wskazując, że L. K. nie legitymuje się kartą pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy, a jedynie tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca. L. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że L. K. i jej dzieci przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 19 października 2018 r. L. K. wystąpiła o nadaje jej statusu uchodźcy, jednakże Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił przyznania takiego statusu. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, jednakże z akt sprawy nie wynika czy zostało ono już rozpatrzone. SKO zaznaczyło, że L. K. legitymuje się jedynie tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca, jednakże z kopii zaświadczenia znajdującej się w aktach wynika, że zostało ono wydane do dnia 6 sierpnia 2020 r. Organ wskazał, że podziela podniesione w odwołaniu stanowisko, że również osoby legitymujące się wyłącznie tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca, powinny być uprawnione do świadczenia "Dobry Start". Co prawda przepisem § 2 ww. rozporządzenia ograniczono kategorię obcokrajowców uprawnionych do świadczenia, wyłączając z niej osoby bez prawa stałego pobytu, legitymujące się jedynie tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca, to jednakże rozporządzenie jest jedynie aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998). Przepis art. 187a ust. 2 ustawy nie dał Radzie Ministrów delegacji do określania kręgu osób uprawnionych do świadczeń, zatem krąg ten powinien zostać ustalony w oparciu o przepisy ogólne ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy, jej przepisy stosuje się również do cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Zatem również świadczenie "Dobry Start" powinno być takim osobom wypłacane. SKO podkreśliło, że takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt. I OSK 2734/19. Jednakże w tym samym wyroku Sąd wskazał wyraźnie, że rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia organ zobligowany jest zastosować przepis rozporządzenia (w tym przypadku § 26 ust. 2 w zw. z § 2), zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej nie zostały bowiem wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu, o którą zostało ono wydane - nie pozostaje mu nic innego jak zastosować przepis rozporządzenia. Tym samym organ uznał za konieczne utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało jednocześnie, że co prawda L. K. legitymuje się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca wydanym do 6 sierpnia 2020 r. (kopia zaświadczenia w formie plastikowej ze zdjęciem), a więc nieaktualnym na datę rozpoczęcia roku szkolnego, jednakże z treści zaświadczenia Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wynika, że zaświadczenie jest ważne do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej stanie się ostateczna. Nie ma zatem potrzeby kierować sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...], bądź przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez Kolegium, celem ustalenia czy zaświadczenie jest nadal aktualne. L. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art; 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, tj. zawierającej uzasadnienie w przedmiocie utrzymania decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że spełniam wszystkie warunki do udzielenia wnioskowanego świadczenia, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie powodów, w związku z którymi otrzymałam decyzję w zakresie odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń i świadczy o dokonaniu przez organ drugiej instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. II. prawa materialnego, tj. art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: ustawa o wspieraniu rodziny) i art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny, poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo spełnienia wskazanych w ustawie warunków warunkujących przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 435/21 Sąd dopuścił Stowarzyszenie Interwencji Prawnej z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W piśmie z 11 maja 2021 r. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej z siedzibą w [...] przedstawiło stanowisko w sprawie podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] słusznie zauważyło, że § 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjne ww. wyroku z 18 maja 2020 r. rozporządzenie Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Przepis ustawy nie upoważniał Rady Ministrów do zmian w zakresie podmiotowym ustawy wyznaczonym przez ar 5 ust. 1. Wydanie decyzji z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest wprost niezgody z ustawą, oznacza wydanie decyzji z naruszeniem ustawy, która jest aktem prawnym wyższego rzędu. Stowarzyszenie zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do naruszenia prawa dochodzi w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia, niezgodnego, w ocenie sądu administracyjnego, z ustawą. Jak wskazano ww. wyroku NSA z dnia 18 maja 2020 r. sąd administracyjny jest związany jedynie Konstytucją oraz ustawami, dlatego gdy zobliguje organ od odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i na gruncie konkretnej sprawy, zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym. W ocenie Stowarzyszenia zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która jest niezgodna z przepisami ustawy. Stowarzyszenie wskazało ponadto, że przedmiotowa decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej, która powinna objaśniać tok myślenia prowadzący do wydania danego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w jej uzasadnieniu – organ drugiej instancji odmawia skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia i jednocześnie stwierdza, iż podziela stanowisko skarżącej dotyczące spełnienia przez nią wymaganych przez prawo warunków do przyznania tego świadczenia. Decyzja wydana zatem została z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.) dalej u.w.r. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061) – dalej zwanego "rozporządzeniem", obcokrajowcowi, który dysponuje tymczasowym zaświadczeniem tożsamości, przysługuje możliwość uzyskania świadczenia "Dobry start". W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Organy administracji stosując przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia wydały wadliwe decyzje, gdyż ustawodawca wydając je wykroczył poza ramy posiadanego upoważnienia ustawowego. Jak wynika z art. 5 u.w.r. ustawę stosuje się do: 1) osób posiadających obywatelstwo polskie: a) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) niemających miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900 oraz z 2018 r. poz. 650), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2a) osób umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego; 3) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, b) uzyskania w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; 4) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt stały, b) zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107 i 138); 5) cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Wskazany wyżej zakres podmiotowy ustawy dotyczy zatem m.in. cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zgodnie z art. 187a u.w.r. Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu. W oparciu o powyższe Rada Ministrów uchwałą Nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M. P. z 2018 r. poz. 514) wprowadziła rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Wsparcie polega na przyznaniu na dziecko, raz w roku, świadczenia "Dobry start" bez względu na dochód rodziny. Zaś w § 2 rozporządzenia wskazano, że świadczenie "Dobry start", przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138 i 771), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: – zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub – dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm.- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni - jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Analiza przedstawionego zakresu podmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego rozporządzenia prowadzi do ustalenia, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia "Dobry start" wykluczono cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 u.w.r. Przepis ten, w przypadku przyjęcia rządowego programu wsparcia dla rodzin, obliguje bowiem Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych warunków realizacji programu" jednakże bez prawa ingerowania w zakres podmiotowy beneficjentów tego programu. Art. 187a ust. 2 ustawy nie wprowadza nakazu określenia w rozporządzeniu "szczegółowych warunków realizacji programu" tylko dla pewnej kategorii uprawnionych z art. 5 ustawy. Powyższe oznacza, że § 2 rozporządzenia, regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej w zakresie modyfikacji kręgu osób uprawnionych do świadczenia "Dobry start" wykracza poza zakres delegacji ustawowej rozumianej w sposób w jaki problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia analizowany był w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie podkreślał bowiem, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcja i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determiowana jest warunkiem, że rozporządzenie musi być po pierwsze wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Powyższe oznacza zatem, że § 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.w.r., gdyż reguluje kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wyklucza cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start" oraz narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd dostrzega, że organy administracji rozpatrując wniosek skarżącej miały obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia, zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej nie zostały bowiem , w przeciwieństwie do sądu, wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów niższej rangi z ustawami. Jedynie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) upoważniony jest do zobowiązania danego organu do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia. Organ ma wówczas obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i na gruncie konkretnej sprawy zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym. Mając to na uwadze uznać, zdaniem Sądu należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 187a ust. 2 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.