I SA/Wa 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. i M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku oddala skargę. Oświadczeniem z 3 grudnia 2015 r. Prezydent [...] (Prezydent) wypowiedział J. i M. Z. (Skarżącym), ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2015 r. dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], związanej z lokalem [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2. Co za tym idzie, użytkownicy wieczyści otrzymali propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2016 r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że zmiana wysokości stawki procentowej związana jest z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste, zmianą sposobu korzystania z lokalu lub trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co potwierdza m.in. wpis w Dziale [...] księgi wieczystej nieruchomości. Wnioskiem z 22 maja 2018 r., Skarżący wnieśli o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3%. jest nieuzasadnione. Skarżący wystąpili również z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Orzeczeniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) orzekło o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Skarżący wnieśli skargę od powyższego orzeczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1571/19) uchylił zaskarżone orzeczenie. Również 24 kwietnia 2019 r. Kolegium oddaliło wniosek Skarżących o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jako złożony po terminie. Skarżący 17 czerwca 2019 r. złożyli sprzeciw od powyższego który wraz z aktami został przekazany do Sądu [...] dla [...] w [...]. Rozpoznając ponownie na skutek orzeczenia tutejszego sądu wniosek o przywrócenie terminu, Kolegium postanowieniem z 30 września 2020 r. zwróciło go Skarżącym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Następnie, po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie z 30 września 2020 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że stosownie do regulacji zawartej w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Kolegium wskazało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139, dalej "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego"). Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Kolegium zwróciło następnie uwagę, że z dniem 15 sierpnia 2019 r. w omawianym zakresie nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą obowiązane jest uwzględnić z urzędu. Ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, dalej "ustawa o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości) wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364 ) jako podstawę przyjęto zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste. Ostatecznie ewentualny spór w tej sprawie będzie rozstrzygał sad powszechny. W uzasadnieniu projektu wskazano, że również, że zaproponowany tryb nie spowoduje dodatkowego obciążenia sądu, ponieważ zmiana polega na skróceniu procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium podniosło, że stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W myśl art. 73 ust. 2d tej ustawy, właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza terminu na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych, dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Z wyżej wskazanych powodów (zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie i brak przepisów przejściowych) wnioski składane na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r.), nie mogą zostać rozpatrzone przez Kolegium, bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości tego organu. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z powyższych powodów Kolegium uznało, że w tym przypadku właściwy sąd powszechny będzie również właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W związku z powyższym, wniosek Skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podlegał zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zwrotu podania wnoszącemu m.in. w przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny Skarżący wnieśli na postanowienie Kolegium skargę do tutejszego sądu zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 66 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zwróceniu podania w sytuacji, w której organem właściwym do rozpatrzenia podania jest samorządowe kolegium odwoławcze 2) art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazali, że okoliczność, że z dniem 15 sierpnia 2019 r. zmienił się stan prawny na skutek wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej Skarżących w postępowaniu, które zostało zainicjowane przed dniem przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) i do którego cały czas znajduje zastosowanie przepis przejściowy art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. . Brak stosownych przepisów przejściowych w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości powoduje jedynie w ocenie Skarżących, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań zainicjowanych po wejściu w życie tejże ustawy zastosowanie znajdzie art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2019 r. Skarżący podnieśli nadto, że ustawą o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości dokonano również nowelizacji przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w tym jej przepisów przejściowych, jednak ustawodawca zdecydował się pozostawić przepis art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu niezmieniony. Powyższe wskazuje, że w Kolegium nadal pozostaje organem właściwym do rozpatrzenia podania Skarżących na podstawie "przepisów dotychczasowych", o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji nieprawidłowo został zastosowany przepis art. 66 §3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był postanowienie wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2020 r. utrzymujące wcześniejsze postanowienie tego organu z 30 września 2020 r. wydane, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., w przedmiocie zwrotu podania Skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste było niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, jaki organ w obecnym stanie prawnym jest właściwy do rozpoznania sporu pomiędzy właścicielem gruntu a jego użytkownikiem wieczystym w zakresie stawki procentowej opłaty w związku ze zmianą sposobu wykorzystania nieruchomości. Ustalenie jaki organ właściwy jest do rozpoznania takiego sporu determinuje również właściwość organu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty było niezasadne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki czynszu dokonane zostało oświadczeniem z 13 grudnia 2015 r. Jako podstawę prawną swojego oświadczenia Prezydent wskazał art. 78 ust. 1 w związku z art. 73 ust. 2 i art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący z wnioskiem o ustalenie, że powyższe wypowiedzenie jest nieuzasadnione oraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wystąpili 22 maja 2018 r. Stosownie do ówczesnego brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołanych w oświadczeniu Prezydenta, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmieniało się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 ustawy). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien był wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 ustawy). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach – art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. – dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Uwzględniając zatem powyższe, zgodnie z analizowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78–81 ustawy), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. W aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej w trybie art. 73 ustawy, jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e ustawy). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Faktem jest, że Skarżący złożyli 22 maja 2018 r. wniosek o ustalenie, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jest nieuzasadniona. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r., co wówczas uzasadniało podjęcie orzeczenia przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak należy zauważyć, jak słusznie podniosło Kolegium, że w ustawie. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy. W konsekwencji do sprawy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216). Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020, poz. 139 ze zm.). Po wejściu w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w tym jej art. 21 przewidującego, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych doszło bowiem do zmiany stanu prawnego. Jak już wyjaśniono powyżej, w nowym stanie prawnym odpadła kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie Kolegium zwróciło Skarżącym wniosek z 22 maja 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowe stawki procentowej opłaty jest niezasadne. Stosownie bowiem do brzmienia art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że ewentualnie wydanie przez Kolegium orzeczenia co do przywrócenia terminu skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zatem w przedstawionych stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Zatem zarzut naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. również uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.