I SA/Wa 438/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. P. i R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i budynków na gruncie usytuowanym przy ul. [...], oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ stwierdził, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., którą po rozpoznaniu wniosku dekretowego z dnia 23 marca 1949 r. odmówiono H. P. i R. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości. Od tej decyzji strony złożyły odwołanie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego. Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest rozpatrzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. P. i R. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że złożenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. oznacza, iż decyzja ta jest nieprawomocna i nie wywiera żadnych skutków prawnych. Ponieważ postępowanie nie zostało zakończone, nie można stwierdzić, że wniosek dekretowy został rozpoznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru powołując się na treść art. 28 i 157 § 2 kpa wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należy ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się tytułem do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Ponieważ stroną postępowania administracyjnego jest jedynie osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygać przez wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania, wniesione przez ten podmiot, będzie jednak skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku. Organ nadzoru podkreślił, że interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, ma charakter materialnoprawny i oparty jest na konkretnej normie przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego. W ocenie organu nadzoru aktualnie brak jest okoliczności do uznania, że istnieje konkretna norma prawna, z której można wywieść istnienie po stronie wnioskodawców interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, a zatem nie można wnioskodawcy uznać za podmiot uprawniony do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Twierdzenie to organ wywiódł z faktu, że złożenie wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo [...] z dnia 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i budynków na gruncie usytuowanym przy ul. [...] jest przedwczesne ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie odmowy przyznania praw użytkowania wieczystego H. P. i R. P., pod warunkiem, że decyzja zostanie uchylona. Jednocześnie organ wskazał, że przeprowadzenie tych postępowań będzie możliwe jedynie w przypadku, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdzi nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Związek [...]Gmin W. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. P. i R. P. W uzasadnieniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 i 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Podnieśli, że podstawą prawną, która stanowi o ich uprawnieniach, jest art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. Na podstawie tego przepisu posiadają oni bowiem roszczenie do Miasta W. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z treścią art. 16 kpa ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja administracyjna, od której zostało złożone odwołanie nie jest natomiast decyzją ostateczną i nie posiada mocy obowiązywania oraz nie wywiera żadnych skutków prawnych. Decyzja taka jest również niewykonalna, co potwierdza art. 130 § 2 kpa. W tej sytuacji skarżący uznali, że ponieważ decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie odmowy przyznania na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego nie jest ostateczna i nie wywiera żadnych skutków prawnych, to w powyższej sprawie zaistniał stan prawny, w którym postępowanie administracyjne toczące się z wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy pozostaje niezakończone, a więc nie można stwierdzić, że wniosek dekretowy został rozpoznany. Jeżeli natomiast wniosek nie został rozpoznany, to pozostaje on nierozpoznany, a skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] czerwca 1998 r., która uniemożliwia im odzyskanie nieruchomości przy ulicy [...]. Posiadają oni zatem przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej, ponieważ ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z konkretną normą prawa materialnego. Jak wynika z akt sprawy, spadkobiercy byłych właścicieli uwłaszczonej nieruchomości, na skutek ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 1999 r., doprowadzili do ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej złożonego przez byłych właścicieli w trybie dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W wyniku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w dniu [...] czerwca 2006 r. wydana została przez Prezydenta Miasta W. decyzja odmawiająca przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wszczęte natomiast na skutek złożonego odwołania postępowanie odwoławcze nie zostało jeszcze zakończone i jest obecnie w toku. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że ze względu na wydanie przez Prezydenta Miasta W., będącego organem I instancji, negatywnej decyzji w sprawie przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zaistniała sytuacja prawna, w której "aktualnie brak jest okoliczności do uznania, że istnieje konkretna norma prawna, z której można wywieść istnienie po stronie wnioskodawców interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, a zatem nie można wnioskodawcy uznać za podmiot uprawniony do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji". Dla oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma w istocie ustalenie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że obecnie w obiegu prawnym nie istnieje ostateczna decyzja odmawiająca skarżącym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], zaś złożony w tej sprawie tzw. wniosek dekretowy nie został ostatecznie rozpoznany. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 i 16 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, natomiast decyzje są ostateczne dopiero w sytuacji, kiedy nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) zawiera regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego oznacza to, że przywołana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie, zażalenie na postanowienie), czyli istnieje dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i termin ten nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 zd. 2 kpa). Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., którą po rozpoznaniu wniosku dekretowego z dnia 23 marca 1949 r. odmówiono spadkobiercom byłych właścicieli H. P. i R. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, na skutek złożenia w ustawowym terminie odwołania jest decyzją nieostateczną i na mocy art. 130 § 2 kpa nie podlega wykonaniu. Właściwe zaś w tej sprawie postępowanie odwoławcze nadal trwa. W tej sytuacji uznać należy, że na tym etapie postępowania dokonane przez organ ustalenia nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Ewentualne bowiem ustalenie, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, będzie możliwe dopiero po zakończeniu ostateczną decyzją administracyjną toczącego się postępowania odwoławczego. W tej sytuacji podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego skarżących nadal jest zatem art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawne jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Roszczenia dekretowe zostały bowiem zgłoszone, a stanowią one niewątpliwie roszczenia osób trzecich do uwłaszczanej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przypomnieć przy tym należy, że co do zasady wniosek byłego właściciela nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu, złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ma pierwszeństwo, a zatem także charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. W rozpatrywanej sprawie interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i budynków na gruncie usytuowanym przy ul. [...], obecnie (co najmniej do czasu zakończenia postępowania odwoławczego) mają skarżący, jako następcy prawni byłych właścicieli. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeanalizować w świetle powyższych wywodów Sądu całość dostępnych dokumentów i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.