I SA/Wa 439/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 12 września 2011 r. M. T. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielenie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem w 2011 r. przymrozków wiosennych w drzewach lub krzewach owocowych powodujących szkody w gospodarstwie rolnym. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. – rozpoznając powyższy wniosek – decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem opatrzonym tą samą datą i numerem, odmówił przyznania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego w związku z wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawczyni jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym rolników i posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha. Z protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód sporządzonego przez Terenową Komisję w dniu [...] lipca 2011 r. wynika, że straty w gospodarstwie rolnym w drzewach owocowych zostały spowodowane ujemnymi skutkami przezimowania i powstały w okresie od 20 grudnia 2010 r. do 30 kwietnia 2011 r., zaś wielkość szkód oszacowano na 33%. Po szczegółowym przeanalizowaniu wniosku i przepisów obowiązujących w tym zakresie organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz. U. Nr 167, poz. 996). Rozporządzenie przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego, jeśli szkody spowodowane zostały huraganem, deszczem nawalnym lub przymrozkami wiosennymi. Szkody w gospodarstwie rolnym skarżącej nie zostały spowodowane przez zjawisko atmosferyczne wymienione w rozporządzeniu. Przymrozki wiosenne, których dotyczy rozporządzenie, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych lub zwierząt gospodarskich, oznaczają szkody spowodowane przez obniżenie się temperatury poniżej 0oC, w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 30 czerwca, polegające na całkowitym lub częściowym zniszczeniu roślin lub całkowitej utracie plonu lub jego części. Natomiast szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania oznaczają szkody spowodowane wymarznięciem, wymoknięciem, wyprzeniem, wysmaleniem lub wysadzeniem roślin, w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 kwietnia, polegające na całkowitym lub częściowym zniszczeniu roślin lub całkowitej utracie plonu lub jego części. W związku z tym, że z protokołu szacowania szkód wynika, że szkody spowodowane zostały ujemnymi skutkami przezimowania, których nie uwzględnia wymienione rozporządzenie, organ odmówił udzielenia zasiłku celowego. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła M. T., wnosząc o zmianę decyzji i podnosząc, iż organ nie dokonał wnikliwej analizy zebranych w sprawie dokumentów, bowiem protokół z szacowania szkód i opinia Wojewody [...] wyraźnie stwierdzają, że szkody spowodowane w jej gospodarstwie wynosiły 33% i były spowodowane ujemnymi skutkami przezimowania. Od grudnia 2010 r. do 30 kwietnia 2011 r. były to okresy nie tylko zimy, ale i wiosny. Protokół zawiera stratę [...] drzew [...] letnich oraz straty w plonie w ilości [...] owoców. W ocenie skarżącej przymrozek wiosenny zważył pąki wiosenne. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji, że zarówno z protokołu oszacowania, jak i opinii Wojewody wynika jednoznacznie, że szkody w drzewach owocowych zostały spowodowane jedynie przez ujemne skutki przezimowania, a nie przez przymrozki wiosenne w 2011 r., a powołane rozporządzenie nie przewiduje udzielenia pomocy z tytułu szkód powstałych wskutek ujemnych skutków przezimowania. Kolegium przytaczając treść § 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 996) w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych, wskazało, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody spowodowane przez przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Szkody te, w świetle § 2 pkt 3 tegoż rozporządzenia, spowodowane przez przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z protokołu Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym/dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym, tj. ujemne skutki przezimowania w okresie 20.12.2010 r. – 30.04.2011 r. sporządzonym przez Terenową Komisję w P. powołaną w dniu [...].07.2011 r. na podstawie Zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że w dniu [...] lipca 2011 r. Komisja przeprowadziła lustrację na miejscu w gospodarstwie o pow. [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha będącego własnością M. T., położonego w T. gm. P. Z protokołu wynika, że procent strat plonu – jabłoni na 1ha = 33%. Z załączonej do akt sprawy opinii Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że wysokość poniesionej szkody stanowi 33% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody lub średniej z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej produkcji. Szkody te zostały spowodowane przez ujemne skutki przezimowania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. T., zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż szkody w gospodarstwie spowodowane były jedynie przez ujemne skutki przezimowania, a nie przymrozki wiosenne. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r., na które powołują się organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie zawiera definicji przymrozków wiosennych ani ujemnych skutków przezimowania. Definicje te zostały ujęte w ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich z dnia 7 lipca 2005 r., gdzie ujemne skutki przezimowania oznaczają szkody spowodowane wymarznięciem, wymoknięciem, wyprzeniem, wysmaleniem lub wysadzeniem roślin w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 kwietnia, polegające na całkowitym lub częściowym zniszczeniu roślin lub całkowitej utracie plonu lub jego części. Natomiast przymrozki wiosenne oznaczają szkody spowodowane przez obniżenie się temperatury poniżej 0oC, w okresie od dnia 15 kwietnia do 30 czerwca, polegające na całkowitym lub częściowym zniszczeniu roślin lub całkowitej utracie plonu lub jego części. Skarżąca podniosła, że protokół wyraźnie obejmuje okres do 30 kwietnia, zaś nierzetelność osoby spisującej protokół spowodowała, iż szkodę określono jako powstałą na skutek ujemnych skutków przezimowania, zamiast przyjęcia, że straty powstały w wyniku wiosennych przymrozków w kwietniu 2011 r. Podniosła również, że drzewa i krzewy owocowe największą wytrzymałość na mróz osiągają zimą, gdy są w stanie spoczynku. Gdy zima kończy się i zaczyna się ocieplać rozpoczyna się proces rozhartowywania roślin i wytrzymałość na mróz spada. Częściami roślin najbardziej narażonymi na uszkodzenia przez przymrozek są pąki kwiatowe, kwiaty oraz zawiązki owoców, a te kwitły w kwietniu. Zatem w ocenie skarżącej, straty spowodowane w jej gospodarstwie sadowniczym są wynikiem przemarznięcia kwiatostanów w okresie objętym protokołem szkód. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy § 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz. U. Nr 167, poz. 996), ogranicza postępowanie dowodowe do protokołu sporządzonego przez komisję, powołaną na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121 ze zm.), czy też w postępowaniu tym mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy tak sformułowanym pytaniu należy stwierdzić, że zasada prawdy obiektywnej, jako jedna z naczelnych zasad każdej procedury, znajduje tu pełne zastosowanie. Prowadząc postępowanie, o przyznanie wskazanego zasiłku celowego, rzeczą organów administracji jest zebranie materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, stosując w pełnym zakresie reguły postępowania dowodowego uregulowanego w dziale II, rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kwestii gromadzenia dowodów przepisy powołanego rozporządzenia określają jedynie w § 3 ust. 2, że w celu wydania decyzji administracyjnej nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie oznacza to, że protokół oszacowania szkody z § 4 ust. 2 rozporządzenia jest jedynym środkiem dowodowym w sprawie. Protokół jest jednym z dowodów. Wartość tego dowodu winna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa. Użyte w § 4 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie "po wszczęciu postępowania" oznacza, iż w granicach działania organu administracji publicznej mieści się obowiązek prowadzenia wszczętego postępowania w zgodzie z powyższymi przepisami. Wykładnia językowa przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia, w którym zaakcentowano sformułowanie "na podstawie protokołu oszacowania szkód", bez systemowej wykładni tegoż przepisu i bez powiązania go z innymi przepisami w szczególności art. 7 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej może sugerować, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół oszacowania szkody. W takim jednak wypadku strona oraz organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pozbawione zostałyby możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej. Zasada prawdy obiektywnej ustala obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. W tym celu zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Ustalenie, bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest zatem sprzeczne z art. 75 kpa. Należy mieć na względzie, że na wojewodów został nałożony obowiązek powołania komisji na podstawie § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 22 stycznia 2009 r. oraz obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2011 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów oszacowania szkód, stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2011 r. Protokoły te miały stanowić podstawę, w oparciu o którą właściwy organ ustalał średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie, stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże nie można podzielić stanowiska organu, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność wniosków dowodowych na wskazane w nich okoliczności faktyczne oraz innych dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Delegacja niniejsza upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych lub działów produkcji rolnej, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych. Z tego względu Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w kpa. Zatem brak jest podstaw do interpretowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. jako wykluczających stosowanie w toku postępowania administracyjnego przepisów kpa regulujących postępowanie dowodowe. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała ustalenia protokołu nr [...] z oszacowania szkód spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym – ujemne skutki przezimowania – sporządzonego przez Terenową Komisję w P. po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2011 r. lustracji na miejscu w gospodarstwie skarżącej i twierdziła, że straty powstały w wyniku wiosennych przymrozków w kwietniu 2011 r. W tej sytuacji organ winien skorzystać z innych środków dowodowych, prowadzących do ustalenia rzeczywistej przyczyny powstałych szkód, w postaci dopuszczenia na tę okoliczność dowodu z przesłuchania świadków i członków Terenowej Komisji w P., którzy dokonali kwestionowanych przez skarżącą ustaleń zawartych w protokole. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania i przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.