I SA/Wa 439/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków celowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] r. T. K. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej na wykupienie z naprawy protezy słuchu w wysokości [...] zł wskazując, że pomimo udzielenia mu pomocy na ten cel w wysokości [...] zł nie jest w stanie przy osiąganym dochodzie pokryć nawet częściowo kosztów naprawy wycenionych na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrza Miasta S. odmówił przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz w formie specjalnego zasiłku celowego na sfinansowanie naprawy procesora w aparacie słuchowym. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że na decyzję organu w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady wyrażone w art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy społecznej"). Z treści art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ podniósł, że wnioskodawca jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe. Jednocześnie wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną o orzeczonej częściowej niezdolności do pracy, bez pracy. Dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, na który to dochód składa się kwota [...] zł renty inwalidzkiej oraz kota [...] zł tytułem dodatku mieszkaniowego. Miesięczny koszt utrzymania wynosi [...] zł tytułem czynszu, [...] zł tytułem opłaty za media oraz kwota [...] zł tytułem energii elektrycznej. Wnioskodawca nie posiada innych zasobów materialnych. Organ podniósł, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, które wynosi [...] zł, wnioskodawcy nie przysługuje zasiłek celowy. Jednocześnie przekroczenie ww. kryterium nie pozbawia wnioskodawcy prawa do świadczeń z pomocy społecznej, albowiem z uwagi na treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej możliwe jest udzielenie pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Organ podniósł, że wydając decyzję wziął pod uwagę sytuację wnioskodawcy związaną z jego wiekiem (62 lata), jego niepełnosprawność oraz prowadzenie przez niego samodzielne gospodarstwo domowe, które zdaniem tego organu nie wypełniają przesłanki szczególnego przypadku o jakim mowa w tym przepisie. Organ wskazał, że udzielił wnioskodawcy pomocy na wnioskowany cel w miesiącu [...] i [...] po [...] zł. Ostatecznie wskazał, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na przyznanie zasiłków celowych. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. wniósł T. K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dokonało oceny całości materiału dowodowego i stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są bezzasadne, albowiem wnioskodawca nie wykazał jakie elementy materiału dowodowego nie zostały zgromadzone przez organ lub nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Ponadto organ stwierdził, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do Państwa nie polega na spełnianiu wszystkich wniosków i żądań strony. Ponadto Kolegium podniosło ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej to sytuacja niecodzienna, nadzwyczajna odbiegająca od rutyny, zaś jak organ wskazał sytuacja wnioskodawcy za spełniającą tę przesłankę nie może być uznana, zwłaszcza, że organ ma ograniczone możliwości finansowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazał, że w identycznym stanie faktycznym organ wydaje zarówno decyzję przyznającą zasiłek celowy bądź specjalny zasiłek celowy, jak i decyzję odmowną. Wskazał, że nie stać go na naprawę procesora słuchu-mowy, który jest niezbędny wobec faktu, że jest osobą niepełnosprawną z obustronną głuchotą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dokonując w powyższym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Reasumując powyższe należy wskazać, iż pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Słusznie organy uznały, że wobec przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego brak jest podstaw do przyznania zasiłku w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie osób, które przekraczają kryterium dochodowe ustawodawca wprowadził ograniczenie w dyspozycji przepisu art. 41 do ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową". Podkreślić zatem trzeba, że przyznanie pomocy osobom i rodzinom, które przekraczają kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący jest osobą częściowo niezdolną do pracy w sposób trwały, tj. bezterminowo, co wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] r. Skarżący uzyskuje comiesięczną rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości [...] zł. Ponadto skarżącemu decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres do dnia [...] r. Powyższe oznacza, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy, albowiem jego miesięczny dochód przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Tym samym po stronie organów rozstrzygających w niniejszej sprawie powstał obowiązek ustalenia, czy w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione przesłanki do udzielenia mu pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. W ocenie Sądu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ocena, poza tym, że opiera się w szczególności o powtórzenia twierdzeń organu I instancji, pozostaje w sprzeczności z przesłankami z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 179/13, Baza NSA). W ocenie Sądu taki szczególny wypadek w niniejszej sprawie zachodzi. Prawidłowa analiza sytuacji skarżącego, w tym na tle innych osób, powinna prowadzić do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki do udzielenia skarżącemu pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Skarżący jest bowiem osobą cierpiącą na obustronny niedosłuch. Taka sytuacja powoduje, że oprócz normalnych barier spotykanych w życiu codziennym przez każdego obywatela, skarżący musi mierzyć się z barierą komunikacyjną z innymi osobami, która w sposób dotkliwy głęboko ingeruje w sytuację bytową skarżącego. Wszczepienie skarżącemu implantu słuchowego do prawego ucha bez wątpienia miało na celu poprawę sytuacji społecznej i bytowej skarżącego. Oczywistym jest przy tym, że jedynym kosztem z jakim skarżący musiał się liczyć i który pokrywał samodzielnie, był koszt wymiany baterii w tym implancie, który to koszt wynosił ok. [...] zł. Trudno oczekiwać przy tym, by skarżący przewidywał uszkodzenie procesora w tym implancie i tym samym konieczność gromadzenia środków na jego naprawę. Tymczasem zbieg okoliczności spowodował, że we wszczepionym implancie uległ uszkodzeniu procesor, którego koszt naprawy został wyceniony na kwotę [...] zł, która to kwota przewyższa bez wątpienia możliwości finansowe skarżącego. Udzielenie pomocy skarżącemu w postaci zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności w miesiącach [...] i [...] r. w kwotach po [...] zł oraz odstąpienie od zwrotu całości udzielonej kwoty decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] nie może uzasadniać odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Należy bowiem zauważyć, że pozostawanie przez skarżącego bez działającego implantu bez wątpienie pogarsza sytuację życiową skarżącego, który narażony jest na wyalienowanie społeczne. Jednocześnie nie może ujść uwadze Sądu fakt wpisania do kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. wzmianki o zasugerowaniu przez pracownika socjalnego konieczności podjęcia starań w kierunku znalezienia zatrudnienia. W ocenie Sądu niemożności wykupienia procesora z naprawy pozostaje w związku z brakiem możliwości podjęcia starań w kierunku podjęcia zatrudnienia, albowiem niedosłuch wymagający wszczepienia implantu oznacza, że osoba cierpiąca na taki niedosłuch nie może w znacznym stopniu komunikować się z innymi, w tym z potencjalnym pracodawcą. Dalsze pozostawanie skarżącego w takiej sytuacji może ponadto powodować wyalienowanie społeczne, a także brak możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia wobec upływu kolejnych lat, co biorąc pod uwagę fakt, że skarżący urodził się w [...] r., nie pozostaje bez znaczenia. W ocenie Sądu fakt dysponowania przez organ I instancji ograniczonymi środkami na udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych oznacza jedynie, że organ winien przy jej udzielaniu kierować się celem ustanowienia pomocy społecznej, a który to cel został wyartykułowany w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie Sądu skarżący znajduje się właśnie w takiej sytuacji i bez pomocy państwa w postaci udzielenia specjalnego zasiłku celowego nie będzie w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, bariery komunikacyjnej bez odebrania z naprawy implantu słuchu. Dokonując ponownej oceny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględni przy rozpoznawaniu sprawy wykładnię dokonaną przez Sąd. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)