I SA/Wa 441/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wymierzającą T. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] wymierzył T. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia wojewody, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, pod nazwą Rodzinny [...], przy ul. [...] w Z. Następnie w dniu 13 lipca 2012 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. przeprowadził w ww. placówce kontrolę, której przedmiotem był standard usług socjalno-bytowych świadczonych przez placówkę oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W trakcie kontroli ustalono, że w placówce tej zapewniana jest całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Podmiotem prowadzącym placówkę jest T. S., który prowadzi ją w ramach działalności gospodarczej ([...]) pod nazwą Rodzinny [...] ". Placówka funkcjonuje od około 8 lat, początkowo pod nazwą Rodzinny Dom Mieszkalny, a obecnie Rodzinny [...]". Pomimo zmiany nazwy inspektorzy uznali, że obecnie prowadzona placówka jest kontynuacją poprzedniej z uwagi na fakt, iż jest prowadzona w tym samym miejscu i przez ten sam podmiot. W trakcie oględzin budynku i pomieszczeń stwierdzili, że placówka nie spełnia standardu określonego w art. 68 i 68a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Budynek, w którym funkcjonuje placówka jest wolnostojący, trzykondygnacyjny (parter, piętro i poddasze użytkowe). Ponadto między kondygnacjami znajdują się półpiętra. Podstawową barierą architektoniczną jest brak windy i podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Natomiast placówka wyposażona jest w podest nakładany na schody, który służy osobom niepełnosprawnym. Wewnątrz budynku, w którym funkcjonuje placówka znajdowała się tablica informacyjna z nazwą placówki i numerami telefonów właścicieli, brakowało jednak informacji dotyczącej zakresu działalności prowadzonej w placówce oraz siedziby lub miejsca zamieszkania podmiotu prowadzącego - zgodnie z art. 68a pkt 3 lit. a i b ww. ustawy. Z kontroli został sporządzony protokół, a następnie w dniu 23 lipca 2012 r. Wojewoda [...] sporządził wystąpienie pokontrolne, w którym - w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – zwrócił się do T. S. o realizację następujących zaleceń pokontrolnych: - podjąć natychmiastowe działania mające na celu uzyskanie zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, - dążyć do osiągnięcia w placówce standardu określonego w art. 68 ust 4 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej tj.: a) zlikwidować występujące w placówce bariery architektoniczne, b) umieścić na tablicy ogłoszeń wewnątrz budynku informacje dotyczące zakresu działalności prowadzonej w placówce oraz siedziby lub miejsca zamieszkania podmiotu, c) prowadzić dokumentację dotyczącą mieszkańców placówki zgodnie z art. 68a pkt 1 ww. ustawy i zapewnić możliwość wglądu do dokumentów inspektorom dokonującym kontroli. W dniu 21 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo T.S. informujące o podjęciu działań w celu uzyskania zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę. Do pisma dołączył on następujące dokumenty: umowa na prace projektowe, faktury kosztowe, wniosek o pozwolenie na rozbudowę, projekt koncepcji rozbudowy, stronę tytułową projektu rozbudowy, dokumenty dotyczące odzyskania prawa własności działki. Ponadto zawiadomił o wypełnieniu dwóch zaleceń pokontrolnych - prowadzenia dokumentacji dotyczącej mieszkańców oraz dotyczącej prawidłowej informacji o placówce umieszczonej na tablicy informacyjnej. Jednak organ uznał, że przedstawione dokumenty nie były wystarczającymi do stwierdzenia o zlikwidowaniu występujących w placówce barier architektonicznych. Następnie w dniu 6 września 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem bez zezwolenia Wojewody [...] Rodzinnego [...] w Z. przy ul. [...] przez T. S. Zaś w dniu 10 września 2012 r. organ wezwał T. S. do złożenia wyjaśnień w sprawie prowadzenia bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Pismem z dnia 28 września 2012 r. zawiadomił on organ, że wyjaśnienia w sprawie prowadzenia placówki bez zezwolenia Wojewody złożył już na piśmie w dniu 21 sierpnia 2012 r. Ponieważ T. S. nie złożył wniosku w celu uzyskania stosownego zezwolenia, dlatego też Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wymierzył mu karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...], w ramach działalności gospodarczej [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą Rodzinny [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 362 ze zm.), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Natomiast art. 130 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Wojewoda dodał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, T. S. od około 8 lat prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku - przy czym nie posiada on zezwolenia wojewody na jej prowadzenie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ wymierzył już T. S. karę pieniężną za prowadzenie, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Rodzinny [...] przy ul. [...]. Obecnie prowadzona działalność jest kontynuacją poprzednio prowadzonej placówki pod nazwą Rodzinny [...]. Decyzja o wymierzeniu kary uprawomocniła się, ale strona nadal nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej placówki - dlatego też swoim działaniem wypełniła dyspozycje przepisu art. 130 ust. 4 ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. wniósł o jej uchylenie jako bezpodstawnej i naruszającej, co do zasad i istoty, ważny interes społeczny – przyznając jednocześnie, że z przyczyn niezależnych od niego warunki funkcjonowania placówki nie do końca odpowiadają wymogom ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wymierzającą T. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Ograniczenie działalności gospodarczej przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 22. Zgodnie z powyższym przepisem, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. W niniejszej sprawie T. S. nie złożył stosownego wniosku – chociaż, jak twierdzi, podjął czynności mające na celu doprowadzenie placówki do stanu odpowiadającego wymogom ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ podniósł, że zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej T. S. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], sklasyfikowaną m. in. jako: [...]. Z - Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem (przeważająca działalność gospodarcza) oraz [...].Z - Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych. Jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej wskazano ul. [...]. Art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub osobom niepełnosprawnym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł lub 20.000 zł, w zależności od tego ile osób przebywa w placówce. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu dla nałożenia przedmiotowej kary wystarczy wykazanie w postępowaniu rodzaju (charakteru) prowadzonej faktycznie działalności oraz fakt nieposiadania właściwego zezwolenia na taką działalność. Podmiot decydujący się na prowadzenie działalności w sferze, w której na mocy ustawy o pomocy społecznej wymagane jest zezwolenie, winien złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki przed faktycznym rozpoczęciem działalności. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Na T. S. - za prowadzenie przedmiotowej placówki - została już nałożona kara administracyjna decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Pomimo uprawomocnienia się tej decyzji, nie zaprzestał on prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, jak również nie podjął od tego czasu formalnych kroków (rozumianych jako złożenie wniosku) mających na celu uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Dlatego też została na niego nałożona kara, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie organ zauważył, że ustawa nie zezwala na jakąkolwiek możliwość zmniejszenia bądź miarkowania kar w tym zakresie, a do jej nałożenia wystarczy ustalenie braku zezwolenia i fakt niezaprzestania prowadzenia działalności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Admistracyjnego w Warszawie złożył T. S. - wnosząc o jej uchylenie . Zaskarżonej decyzji zarzucił, że przyjmuje za swoją podstawę jedynie literalną, werbalną wykładnię przepisów art. art. 131 ust.3 i 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomija natomiast zupełnie w tym przypadku szczególnie istotny aspekt społeczny i ekonomiczny całej sprawy. Zgłosił również wątpliwość, czy wprowadzone wzmiankowaną ustawą koncesjonowanie działalności polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w wieku podeszłym, a zwłaszcza bardzo restrykcyjne przepisy rozporządzeń wykonawczych Ministra Pracy i Polityki Społecznej, dotyczące warunków architektonicznych obiektu, w którym opieka jest świadczona - jest zgodne z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej. Dodał, że został ukarany karą pieniężną w wysokości 40 tysięcy zł - pomimo, iż bardzo pozytywnie oceniono poziom świadczonych przez niego usług i podjął on działania związane z realizacją zleceń pokontrolnych. Poza tym Urzędnicy [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformowali go, że do czasu zlikwidowania barier architektonicznych nie otrzyma zezwolenia na prowadzenie "[...]", nawet jeżeli o nie wystąpi. Złożył również wniosek o formalne nadanie biegu procedurze sprawdzenia konstytucyjności ustawy o pomocy społecznej (i przepisów wykonawczych, zwłaszcza autorstwa Ministra Pracy i Polityki Społecznej) w części obejmującej przepisy art. 67,130 i 131 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie jest ona zasadna. Pismem z dnia 28 marca 2013 r. skarżący T. S. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych Ministra Pracy i Polityki Spłecznej z treścią przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Stwierdził, że ten przepis Konstytucji tylko na zasadach wyjątku dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej, jeżeli za takim ograniczeniem przemawiają dwie, spełnione łącznie przesłanki: ważny interes publiczny i wyartykułowanie go w drodze ustawowej. Z istoty tego przepisu wynika wprost, że chodzi o ochronę wspomnianego interesu, jeżeli jakimś działaniem gospodarczym miałby on być zagrożony lub naruszony. Tymczasem przepisy wykonawcze do wspomnianej ustawy o pomocy społecznej w sposób restrykcyjny, niemający nic wspólnego z ochroną tego interesu, a więc wbrew intencjom konstytucyjnym, w drobiazgowy sposób ingerują wprost w metody realizacji ochrony tego interesu, bez wdawania się w ocenę merytoryczną realizacji przedsięwzięcia opisanego w PKD pod pozycjami [...]. Z (odpowiednio: "Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem (przeważająca działalność gospodarcza)" i "Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych") - które prowadzi już od wielu lat bez jakichkolwiek uwag krytycznych ze strony podopiecznych i ich rodzin. W świetle powyższego, niezależnie od jego wystąpienia w tej sprawie do Rzecznika Praw Obywatelskich, wnosi o zawieszenie postępowania skargowego, równocześnie wnosi o skierowanie przez Wysoki Sąd do Trybunału Konstytucyjnego podniesionej wyżej zgodności ustawy "pomocowej" z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.). Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wymierzającą T. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W rozpoznawanej sprawie podstawę czynności podejmowanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 362 ze zm.), zwanej dalej “ustawą". Zgodnie z art. 67 ust. 1 ww. ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Natomiast art. 130 ust. 4 tej ustawy stanowi, że kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i nie był kwestionowany przez skarżącego. Niewątpliwy jest fakt, że T. S. prowadzi (początkowo pod nazwą Rodzinny [...], a obecnie Rodzinny [...]) działalność polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku - bez stosownego zezwolenia wojewody. Już wcześniejszą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. została nałożona na niego kara administracyjna za prowadzenie przedmiotowej placówki bez zezwolenia – decyzja ta stała się prawomocna. Pomimo uprawomocnienia się tej decyzji, nie zaprzestał on prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, jak również nie podjął formalnych kroków tj. nie złożył wniosku mającego na celu uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Skarżący prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U [...], sklasyfikowaną jako pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem oraz pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych – lecz faktyczny zakres jego działalności jest znacznie szerszy i wymaga uzyskania zezwolenia wojewody. W związku z powyższym została nałożona na niego kara - o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - w wysokości ściśle ustalonej przez ten przepis, gdyż z ustawy nie wynika jakakolwiek możliwość zmniejszenia bądź miarkowania tej kary, a do jej nałożenia wystarczy ustalenie braku posiadania zezwolenia i fakt niezaprzestania prowadzenia działalności. Sąd w pełni podzielił argumentację organów orzekających w sprawie, akceptując w całości ich ustalenia – jednocześnie uznając zastrzeżenia skarżącego za niezasadne. Konieczność uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie tego typu działalności nie jest – zdaniem Sądu – sprzeczna z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który dopuszcza ograniczenie swobody działalności gospodarczej drogą ustawową i ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. W związku z tym Sąd nie uznał za konieczne wystąpienie - zgodnie z wnioskiem skarżącego - do Trybunału Konstytucyjnego i zawieszenie postępowania sądowego do czasu ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych Ministra Pracy i Polityki Społecznej z treścią przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podsumowując Sąd uznał, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku.