I SA/Wa 441/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant Referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. M., E. K., M. J., D. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją znak [...] z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ lub minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2018 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1960 r. nr [...] (dalej jako decyzja ministerstwa). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1959 r., nr [...] (dalej jako orzeczenie prezydium) odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], została skierowana do osoby zmarłej i tym samym obciążona jest wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie ww. przepisu. Minister wyjaśnił ponadto, że ww. decyzja z 1960r. nie wywołała nieodwołalnych skutków prawnych, wobec czego nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 2 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli M. M., E. K., M. J. oraz D. L.(dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 6 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o pozaustawowe przesłanki; 2. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr. 50 poz. 279, dalej jako dekret), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma charakter dyspozycyjny; 3. art. 8 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez odejście bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw; 4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niezgodną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego z pominięciem części dowodów; 5. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez wskazania przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez skarżących; 6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., ewentualnie o jej uchylenie w ww. zakresie, stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji wydanej w I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie znajduje podstaw. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako ppsa). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzją wydaną w pierwszej instancji minister stwierdził nieważność decyzji ministerstwa 1960 r. z uwagi na to, że w dacie jej wydania nie żył współwłaściciel nieruchomości decyzją tą objętej i jednocześnie jej adresat – E.K. (nazwisko zapisywane także jako K.). Organ ustalił, że ww. zmarł [...] kwietnia 1959 r., a zatem po wydaniu orzeczenia prezydium ale przed rozpatrzeniem złożonego przez niego odwołania. Podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji ministerstwa stanowił art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ zauważył jednocześnie, że wskazana wada występuje jedynie w orzeczeniu II instancji, zachodziła zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tylko tej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, wg którego skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jako takie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jednocześnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 158 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane przez skarżących. Podnoszone przez nich zarzuty zmierzają natomiast do wykazania, że decyzja prezydium także obciążona jest wadą kwalifikowaną, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa ogólną zasadą postępowania administracyjnego postępowanie to jest dwuinstancyjne chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Obecnie, wobec wyeliminowania decyzji ministerstwa z obrotu prawnego, aktualnym i nierozpoznanym pozostaje odwołanie E.K. od orzeczenia prezydium. Wszystkie procesowe jak i merytoryczne zarzuty odnośnie do legalności i prawidłowości orzeczenia prezydium skarżący będą mogli składać w owym postępowaniu odwoławczym. Minister w kontrolowanej sprawie stwierdził nieważność orzeczenia ministerstwa z przyczyn formalnych (tj. z powodu skierowania decyzji do osoby zmarłej). Wobec tego, skoro orzeczenie prezydium nie jest ostateczne i do rozpoznania przez organ II instancji pozostaje odwołanie zainicjowane przez zmarłą stronę, to postępowanie odwoławcze winno się toczyć z udziałem następców prawnych zmarłego, zaś zarzuty podnoszone w skardze przez skarżących na tym etapie sprawy są przedwczesne. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a przy tym postępowanie odwoławcze ma szerszy zasięg niż sformalizowane i ściśle wykładane (gdy chodzi o możliwość formułowania zarzutów pod adresem decyzji I instancji) niż postępowania nadzwyczajne, takie jak np. prowadzone w trybie art. 156 kpa postępowanie nieważnościowe. W pierwszej kolejności winno być zatem rozpoznane odwołanie od orzeczenia prezydium, bo aktualnie nie jest ono ostateczne. A skoro tak, to bezprzedmiotowe na tym etapie sprawy pozostaje wypowiadanie się przez tut. Sąd w aspekcie zasadności i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego w postaci art. 7 dekretu. Stanowiłoby to bowiem o rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd zanim ta została rozpoznana przez organ II instancji. Należy zwrócić uwagę, że istotnie, organ stwierdził nieważność decyzji ministerstwa z powodu skierowania jej do osoby zmarłej ale jednocześnie dokonał szerokiej analizy zawartej w jej treści. Rację mają zatem skarżący formułując część zarzutów pod adresem ministra. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem także merytoryczną ocenę orzeczenia ministerstwa z 1960r., tymczasem u postaw tego rozstrzygnięcia nie leżały przesłanki merytoryczne, tych bowiem w okolicznościach sprawy organ nie powinien badać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wiąże jednak organu, który będzie rozpoznawał odwołanie od orzeczenia prezydium. Powyższe uchybienie ministra nie wpływa wynik sprawy. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.