I SA/Wa 442/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], orzekającą o odmowie zmiany decyzji Wojewody L. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], która utrzymywała w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2000r. nr [...] Starosta B. orzekł o zwrocie na rzecz S. M., H. M. i U. Z. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B. oznaczonej jako działki nr nr [...] oraz działek nr [...], a odmówił zwrotu działek nr nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy powołaną decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2000r. Decyzja organu administracyjnego II instancji z dnia [...] lipca 2000r. została zaskarżona przez Zarząd Miasta B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 1322/00 skargę oddalił. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku S. M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2000r. Pismem z dnia 20 maja 2003r. S. M., H. M. oraz U. Z. zwrócili się do Wojewody L. z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2000r. w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku Skarżący podnieśli, iż w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ustalono, iż przedmiotowe działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem stanowią obecnie ciągi piesze, a "tymczasem, podczas wizji w dniu 26 marca 2003r., okazało się że na tych działkach posadowione są schody wejściowe do budynków handlowych, a w części sam pawilon, które zostały wybudowane na nieruchomości wywłaszczonej pod parkingi. Jest to ewidentnie inny cel niż wskazany w umowie wywłaszczeniowej [...]". Decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...] Wojewoda L. odmówił zmiany powołanej części decyzji z dnia [...] lipca 2000r. w trybie art. 154 kpa. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia 26 września 2003 r. S. M., H. M. oraz U. Z. złożyli odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa i wnosząc ojej uchylenie. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § lpkt 1 kpa w związku z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 kpa - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu administracyjnego II instancji powołany przepis umożliwia wzruszenie decyzji, która jest ostateczna, a żadna ze stron postępowania zakończonego tą decyzją nie nabyła prawa w sferze prawa materialnego. W niniejszej sprawie stronami postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2000r. oprócz Wnioskodawców byli także: Zarząd Miasta B. oraz właściciele pawilonów handlowych. Powołana decyzja jest wprawdzie decyzją odmowną dla Skarżących, jednakże dotyczy również praw uprzednio nabytych przez gminę - obecnego właściciela nieruchomości, a wydanie decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowych działek pozbawiłoby gminę ich praw. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego zmiana kwestionowanej decyzji byłaby dopuszczalna jedynie w trybie art. 155 kpa za zgodą stron. Natomiast jeżeli są w sprawie okoliczności lub fakty istniejące w dacie wydania decyzji, a nie znane organowi w dacie 28 lipca 2000r., to okoliczności te mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § Ipkt5kpa. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. M. Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od w/w decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2003 r., ponadto podniósł, iż organ odwoławczy wskazuje jako strony decyzji o zwrocie nieruchomości oprócz poprzednich właścicieli i gminy, również właścicieli pawilonów handlowych. Tymczasem w przekonaniu skarżącego, stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni jej właściciel i Skarb Państwa lub Gmina. Zdaniem skarżącego właściciele pawilonów handlowych wzniesionych w czasie trwającego postępowania o zwrot nieruchomości nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji. W świetle art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy przepis umożliwia wzruszenie decyzji, która jest ostateczna, a żadna ze stron postępowania zakończonego tą decyzją nie nabyła prawa w sferze prawa materialnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracyjnego II instancji, iż pojęcie "nabycia praw" powinno być interpretowane szeroko. Bowiem jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 2868/2000 "przypadki braku nabycia praw z decyzji są nieliczne, gdyż w orzecznictwie i doktrynie bardzo szeroko rozumiane jest przysporzenie praw stronie przez decyzję administracyjną. [...] Charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją ostateczną. Korzyści te powstają, w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów". Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż tylko decyzja, która nie tworzy dla żadnej ze stron postępowania praw nabytych może być wzruszona w trybie art. 154 kpa. Ponadto należy dodać, iż możliwość wzruszenia decyzji w tym trybie uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ( por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 91/99 ). W ocenie Sądu interes społeczny nie oznacza jednak interesu partykularnego, w sytuacji, gdy jest kilka stron postępowania -jak w niniejszej sprawie - słuszny interes winien dotyczyć wszystkich stron postępowania. Należy bowiem stwierdzić, iż wbrew temu co twierdzi skarżący, a przychylając się do stanowiska organów administracyjnych - stronami w niniejszym postępowaniu są również właściciele pawilonów handlowych, gdyż sporne działki zostały sprzedane tym osobom, a ich prawa są ujawnione w księgach wieczystych. W przypadku zaś udziału kilku stron, a tak było w niniejszej sprawie, w której oprócz skarżącego stronami postępowania zwrotowego był Zarząd Miasta B. oraz osoby fizyczne-aktualni właściciele pawilonów handlowych, tylko wtedy możliwe byłoby uchylenie decyzji, gdyby postępowanie wszczęte zostało na zgodny wniosek wszystkich stron. W sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 154 kpa, bo przynajmniej któraś ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji odmownej dla innej strony tego samego postępowania. Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron wymaga jak już zostało wyżej wskazane, zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów które byłyby korelatem ich uprawnień ( Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz autorstwa B. Adamiak i J. Borkowski wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2002, str. 671). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.