I SA/Wa 442/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), odmówiono W. Z. - następczyni prawnej dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy [...] w W., przyznania prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m² - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "organ") podało, że nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). Obecnie nieruchomość ta stanowi własność W. na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...], zaś przed wejściem w życie dekretu [...] była własnością F. J., od której została kupiona dnia [...] kwietnia 1949 r. przez S. i N. J. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli złożyć wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Grunt, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został objęty w posiadanie przez gminę dnia [...] kwietnia 1949 r. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Tak więc termin do złożenia wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości upływał w dniu [...] października 1949 r., a S. i N. J. złożyli wniosek w dniu 5 maja 1949 r. Wniosek rozpoznano decyzją Naczelnika W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Kolejną decyzją Naczelnika W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...] przyznano odszkodowanie za grunt i rośliny na rzecz S. i N. J., ze względu na przeznaczenie tej nieruchomości decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej pod budowę osiedla [...]. Decyzja została uzupełniona ugodą zawartą [...] lipca 1978 r. pomiędzy b. właścicielami a Dyrekcją Rozbudowy Miasta W. oraz Kierownikiem Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej W., w której ostatecznie określono wysokość odszkodowania za budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzenia budowlane na kwotę [...] zł, wypłaconą dnia [...] lipca 1978 r. W myśl § 3 ugody, w związku z przyznaniem odszkodowania, S. i N. J. zrzekli się jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" przez W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. w części dotyczącej własności komunalnej. W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obszarze dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania W. uchwalonym dnia [...] października 2006 r. uchwałą Rady W. nr [...] działka znajduje się w obszarze [...] o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Działka nie jest przeznaczona na cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie na gruncie tym znajdują się [...] budynki: [...] mieszkalny i gospodarczy. Mimo spełnienia warunków określonych w art. 7 dekretu nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz następczyni prawnej dawnych właścicieli, z powodu odpłatnego zrzeczenia się przez nich roszczeń. Strony postępowania ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. sygn. akt: [...] z [...] listopada 1989 r. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. W. Z. podniosła, że S. i N. J., będący dawnymi właścicielami nieruchomości, nie mogli zrzec się roszczeń do nieruchomości ugodą zawartą [...] lipca 1978 r., ponieważ w tym czasie pozostawała w obrocie prawnym decyzja Naczelnika W. z [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania im prawa do gruntu, wobec czego w chwili rzekomego zrzeczenia się roszczeń nie byli właścicielami nieruchomości. Warunki wynikające z art. 7 dekretu zostały spełnione, ponieważ wniosek wniesiono w terminie a grunt nie jest przeznaczony na cel publiczny. Po rozpatrzeniu odwołania W. Z. SKO stwierdziło, że przepisy dekretu, a w szczególności art. 7 ust. 2, miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z gruntów nieruchomości [...] na zasadach własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego - i nakładały na Gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu [...] było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy W. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu został złożony w terminie wskazanym w dekrecie. Grunt nie jest przeznaczony pod realizację celu publicznego zatem mógłby zostać oddany w użytkowanie wieczyste następczyni prawnej dawnych właścicieli. Jednakże, zdaniem organu, na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku stoi jednak fakt, iż S. i N. J. zawarli w dniu [...] lipca 1978 r. ugodę z Dyrekcją Rozbudowy Miasta W. i Wydziałem Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] W. na mocy której otrzymali od inwestora odszkodowanie za budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzenia budowlane. W związku z przyznaniem im odszkodowania w § 3 ugody, złożyli opatrzone ich własnoręcznymi podpisami oświadczenie woli o zrzeczeniu się jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia nieruchomości przy ul. [...] w W. pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie w dacie zawarcia ugody obowiązywała decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania S. i N. J. prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, ale też zrzekli się do tej nieruchomości tylko roszczeń wobec Skarbu Państwa a do takiego zrzeczenia nie było im potrzebne istnienie w tym czasie prawa do nieruchomości. W § 1 ugody stwierdzono, że ugoda zostaje spisana w trybie art. 231 kodeksu cywilnego. Definicję ugody zawiera art. 917 kodeksu cywilnego, który brzmi: "Przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać". Ugoda jest więc umową. Uchylenie się od skutków prawnych ugody jest dopuszczalne tylko wtedy gdy ugoda została zawarta pod wpływem błędu dotyczącego stanu faktycznego, który według treści ugody obie strony uważały za niewątpliwy, a spór albo niepewność nie byłyby powstały gdyby w chwili zawarcia ugody strony wiedziały o prawdziwym stanie rzeczy. Regulacje co do wad oświadczeń woli zawiera dział IV kodeksu cywilnego - art. 82-87. Kodeks cywilny wyróżnia pięć następujących wad oświadczenia woli: - brak świadomości lub swobody, - pozorność, - błąd, - podstęp, - groźbę. Jest bezspornym, że żadna z tych wad oświadczenia woli w odniesieniu do zawartej przez małżonków J. ugody nie zaistniała. Roszczenie zaś według słownika poprawnej polszczyzny oznacza: pretensje o coś lub z powodu czegoś. Jest więc także bezspornym, że S. i N. J. zawierając ugodę mogli skutecznie zrzec się roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] a zatem zarzut odwołania w tym przedmiocie nie może być uznany za trafny. Art. 6 kpa stanowi, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie: 1. na podstawie obowiązującej normy prawnej; 2. prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; 3. niewadliwie dokonanej subsumcji; 4. prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Zdaniem organu, w postępowaniu przed organem I instancji zasada praworządności została zachowana, zatem argumentacja odwołania nie mogła zostać uwzględniona w postępowaniu odwoławczym. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. Z.; zarzucając nieobiektywne rozpoznanie jej odwołania, utrzymanie decyzji Prezydenta W. sprzecznej z wytycznymi zawartymi w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., uchybienia formalne, ponieważ żaden organ przed którym toczyło się postępowanie nie zwrócił się do skarżącej z pytaniem, czy zgadza się zwrócić odszkodowanie, oraz nieposzanowanie praw obywateli - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. 4. Sąd podziela stanowisko organu, że art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy miał na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z gruntów nieruchomości [...] na zasadach własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, i nakładały na gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu [...] było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy W., a w niniejszej sprawie jest bezspornym, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu został złożony w terminie. Zasadnie organ uznał, że przeszkodą do uwzględnienia wniosku dekretowego byłych właścicieli jest fakt, iż S. i N. J. zawarli w dniu [...] lipca 1978 r. ugodę z Dyrekcją Rozbudowy Miasta W. i Wydziałem Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] W., na mocy której otrzymali od inwestora odszkodowanie za budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzenia budowlane w kwocie [...] zł, a w związku z przyznaniem im odszkodowania w § 3 ugody złożyli własnoręcznie podpisane oświadczenie woli o zrzeczeniu się "jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia nieruchomości przy ul. [...] w W. pod budowę osiedla mieszkaniowego ...". Z § 1 tej ugody wynika, że została ona "spisana ... w trybie przepisów kodeksu cywilnego art. 231". Zgodnie z art. 917 kodeksu cywilnego, przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Należy podkreślić, że przedmiotem przejęcia prawa własności na rzecz W. na podstawie przepisów dekretu były grunty, a budynki znajdujące się na tych gruntach pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Instytucja własności czasowej wprowadzona dekretem dotyczyła jedynie gruntów. Dopiero w razie odmowy ustanowienia na rzecz byłego właściciela lub jego następców prawnych prawa własności czasowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, budynki wzniesione na gruncie przechodziły na własność gminy, która zobowiązana była do wypłaty odpowiedniego odszkodowania (art. 8 dekretu). Zasadne jest również stanowisko organu, iż wprawdzie w dacie zawarcia ugody obowiązywała decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania S. i N. J. prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, jednakże S. i N. J. zrzekli się "jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa", czyli wszystkich roszczeń wobec Skarbu Państwa związanych z przejęciem nieruchomości przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2003 r. I SA 1788/02, LEX nr 159261, stwierdził, że "Prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...) było zbywalne. Prawo to, będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m. in. w drodze jego sprzedaży." Jeśli zatem prawo dotyczące przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] było zbywalne i mogło zostać przeniesione na inną osobę, to zdaniem Sądu nie było przeszkód, aby mogło nastąpić zrzeczenie się roszczeń w ramach ugody zawartej w dniu [...] lipca 1978 r. Podkreślić należy, że ugoda pozasądowa, a taką jest ugoda zawarta dnia [...] lipca 1978 r., ma charakter umowy, do której stosuje się poza art. 917 i 918 kodeksu cywilnego oraz ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna", o której mowa w art. 114 - 122 kpa, a zatem uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody możliwe jest tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 376/06, LEX 290621). 5. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.