I SA/Wa 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] "L." Sp. z o. o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zakładów [...] "L." Sp. z o.o. w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. uwłaszczającej Zakłady [...] "L." w L. działkami nr [..] i nr [...] położonymi w L. przy ul. [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. Organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "L." w L. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2000 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa oraz na decyzję komunalizacyjną mającą wskazywać na niewłaściwość organu do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając w trybie nadzorczym, stwierdził nieważność ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [..] czerwca 1991 r., wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. Zakłady [...] "L." Sp. z o.o. w L. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. Minister Budownictwa decyzją znak [...] z dnia [...] października 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2000 r. Zakłady [...] "L." Sp. z o.o. w L., reprezentowane przez radcę prawnego E. B., wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Budownictwa. Rozpatrując ponownie sprawę oraz badając ponownie całość akt organ ustalił, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Stosowną decyzję w tym zakresie wydał wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zgodnie natomiast z art. 19 Kpa, organ administracji winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...] objęte ww. decyzją uwłaszczeniową stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta [..]. Wskazuje na to ostateczna decyzja Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wobec powyższego, uznano, ze organ wojewódzki był niewłaściwy do wydania ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1991 r., a zatem została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, wskazująca, iż ww. decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Potwierdzenie takiego stanowiska wynikało też z orzecznictwa administracyjnego w tym zakresie, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. W świetle akt sprawy nie stwierdzono też, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 Kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tej decyzji. Okoliczności takiej nie stanowi zdaniem organu ujawnienie prawa użytkowania wieczystego jednostki uwłaszczonej w księdze wieczystej, gdyż nie jest to przeniesienie prawa w trybie cywilnoprawnym, a niniejsze postępowanie nie ingeruje w treść zapisów w księdze wieczystej, lecz odnosi się jedynie do decyzji administracyjnej. Również przekształcenie jednostki uwłaszczeniowej w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, na co zwrócono już uwagę w poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2006 r., nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w dacie stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej nie istniał już art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., na podstawie którego wydana była decyzja uwłaszczeniowa, organ wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym bada się czy zaskarżona decyzja była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa w dniu jej wydania, nawet jeżeli dany przepis prawa materialnego został następnie uchylony. Organ nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów i stwierdził brak podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Zakłady [...] "L." Sp. z o.o zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2007 r. był organem niewłaściwym do uwłaszczania przedsiębiorstwa państwowego nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ w sprawie nie zachodziły okoliczności wywołujące nieodwracalne skutki prawne - wnosząc jednocześnie o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z [...] października 2006 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z naruszeniem art. 156 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Minister Budownictwa rozpatrując sprawę nie odniósł się do wszystkich aspektów naruszenia prawa przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który wydał decyzję z dnia [...] września 2000 r. stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], do czego był zobowiązany na podstawie art. 7, 77, 107 § 3 Kpa, lecz przyjął stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że skoro Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999 r. stwierdził, że sporna działka stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...], to nie był on organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1991 r. zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., zatem została ona wydana z naruszeniami przepisów o właściwości. Takiego stanowiska skarżąca nie podziela, stwierdzając, że we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r. i z dnia [...] listopada 2006 r. wykazała, że w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej nie była ona obarczona wadami określonymi w art. 156 Kpa, bowiem w przedmiotowej sprawie decyzja komunalizacyjna została wydana [...] grudnia 1999 r. Zatem w dniu [...] czerwca 1991 r. Gmina [...] nie mogła wydać decyzji uwłaszczeniowej na rzecz Zakładów [..] "L." w L. gdyż nie była wydana jeszcze decyzja komunalizacyjna. Skarżąca przytoczyła w skardze na poparcie tej tezy uchwalę SN w składzie 7 sędziów z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93, w której sąd zajął następujące stanowisko " Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 12 ze zm.) gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stały się z mocy prawa jej własnością – dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna (art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.)". Także stanowisko Ministra Budownictwa, że przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa nie jest równoznaczne ze sprzedażą praw rzeczowych do nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych jest zdaniem skarżącej nietrafne. Zdaniem skarżącej wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86 wymienia sytuacje w których stan poprzedni stosownie do art. 156 § 2 Kpa nie może być przywrócony tj.: - gdy przestał istnieć podmiot, któremu prawo z decyzji administracyjnej przysługiwało: W niniejszym przypadku, przedsiębiorstwo państwowe zostało zlikwidowane i wykreślone z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Na podstawie umowy – aktu notarialnego prawa wynikające – z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody – dla Z [...] "L." zostały przeniesione na osobę trzecią czyli Z [...] "L." Sp. z o.o. i ujawnione w księdze wieczystej, - gdy wygasło źródło prawa, jak już skarżąca podniosła (we wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. o ponowne rozpoznanie sprawy) – w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [. .] sierpnia 2000 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] przepis art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości już nie obowiązywała i cała ta ustawa na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z dniem 1 stycznia 1998 r. utraciła moc. Zdaniem skarżącej podane okoliczności stanowiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2. Mimo, że z akt sprawy wynikało, że w sprawie zachodzą okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, organ nadzoru jednozdaniowym stwierdzeniem zajął odmienne stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniósł, że rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było zgodne z linią orzecznictwa administracyjnego w tamtym okresie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Przy czym ocena ta dotyczy stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Zakładów [...] "L." Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] września 2000 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie wad decyzji istniejących w dacie jej wydania. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 Kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przesłanki określonej w art. 156 § 1 Kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Celem stwierdzenia nieważności jest bowiem eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Oznacza to, ze obowiązkiem organu w takim postępowaniu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji podając jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 1 Kpa twierdząc, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. rażąco narusza prawo poprzez uznanie, że Wojewoda [...] był organem niewłaściwym do wydania tej decyzji, z tego powodu, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...], co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., oraz art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z obszernego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika między innymi, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa przez organ administracji (vide wyrok NSA z 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 732/00). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela to stanowisko, a także pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91) iż "wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu do rażącego naruszenia prawa. W sytuacji gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można w ocenie sądu uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu rażącym" Zatem zdaniem sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydając kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisów prawa jest rażąco wadliwe lub też stanowi "ewidentny i jasno uchwytny błąd w interpretowaniu prawa". Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzając w decyzji z dnia [...] września 2000 r. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. zmienionej decyzją z dnia [..] czerwca 1995 r. dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] "L." w L. działkami nr [...] i nr [...] położonymi w L. przy ul. [...], z tego powodu, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ sporna działka na mocy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1999 r. stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta [...] nie naruszył rażąco prawa. Potwierdza to niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii właściwości organów przy takim samym stanie prawnym jak w przedmiotowej sprawie (wyrok NSA z dnia 2 września 2002 r. sygn. akt I SA 1530/02, wyrok NSA z 25 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1861/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1378/02, postanowienie 7 s. NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 6/01)o czym świadczą powyższe przykładowe wyroki. W ostatnich latach nastąpiło ujednolicenie orzecznictwa sądowego w powyższej kwestii uwzględniające stanowisko NSA zawarte w postanowieniu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r. w którym to sąd uznał, iż Wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej toczącej się w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., NR 46, poz. 543 ze zm.). Nie może to mieć jednak wpływu na uznanie, że organ wydający w 2000 r. decyzję w oparciu o wykładnię prawa, którą uwzględniają sądy administracyjne orzekając w sprawach o identycznym stanie faktycznym rażąco naruszył prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skoro bowiem kwestia ta jest interpretowana w różny sposób, to występujące różnice w wykładni przepisów nie pozwalają stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Tylko bowiem naruszenie przepisu prawnego, którego treść rozumiana jest w sposób jednoznaczny może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Również pozostałe zarzuty skargi tj. naruszenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast art. 156 § 2 Kpa poprzez nie uwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Wojewody [...] z tego powodu, że przestał istnieć podmiot, któremu przysługiwało prawo z decyzji administracyjnej oraz że wygasło źródło prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1991 r. Sąd uznał za niezasadne, podzielając w tym zakresie pogląd Ministra Budownictwa. Nie przestał bowiem istnieć podmiot w sprawie lecz uległa zmianie tylko forma jego działalności poprzez przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego stanowiącego własność Skarbu Państwa w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Przesłanki z art. 156 § 2 Kpa nie spełnia również ujawnienie prawa użytkowania wieczystego jednostki uwłaszczonej w księdze wieczystej, gdyż nie jest to przeniesienie prawa w trybie cywilnoprawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie istniał już art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. na podstawie którego wydana była decyzja uwłaszczeniowa należy stwierdzić, ze w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się wyłącznie czy zaskarżona decyzja była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa w dniu jej wydania. Należy zauważyć, że art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) został zastąpiony przez identycznym w treści art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) co czyni niezasadnym twierdzenie o braku podstawy materialnoprawnej. Uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nie naruszyła obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.