I SA/Wa 443/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. [...] wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], gromada [...], powiat [...] w części dotyczącej [...]. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucono, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rażące naruszenie obowiązujących w dacie wydania skarżonego orzeczenia: 1. art. 1 ust. 1 dekretu 2 dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwach białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U . N r 46, poz. 339), 2. §1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U . N r 45, poz. 416), 3. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U . N r 36. poz. 341). Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1955 r. Odwołanie od tej decyzji złożyli [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ocenę legalności danego rozstrzygnięcia pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego ma zastosowanie tylko wtedy gdy wada jest ewidentna. Skarżący w swoim stanowisku uwypuklają zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżących Minister wyjaśnił, że zbiorczy charakter spornego orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. nie narusza rażąco prawa. Wskazał, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to ma miejsce w przypadku badanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na jego prawidłowość. Wielopodmiotowość decyzji i jej zbiorowe wprowadzenie do obrotu prawnego zostały dopuszczone w art. 35 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 34, poz. 341). Wbrew twierdzeniu skarżących adresowanie aktów wywłaszczeniowych do wielu osób jednocześnie było konstrukcją typową w ówczesnym ustawodawstwie (por. art. 18 ust. 2 i art. 24 ust 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U.R.P. z 1952, nr 4, poz. 31). Dlatego skierowanie orzeczenia do wielu osób jednocześnie nie naruszało rażąco prawa. Podkreślono, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1955 r. opisało przejmowane nieruchomości przez wskazanie wymienionych w jego treści liczb wykazu hipotecznego i podanie ostatnich znanych organowi właścicieli. W ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U., nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniu skarżących powoływanie się na dane geodezyjne nie było już konieczne, szczególnie przy równoprawności kryteriów charakteryzujących nieruchomość, skoro dane wieczystoksięgowe umożliwiają jednoznaczną identyfikację nieruchomości. Ponadto w ocenie Ministra nie może odnieść skutku zarzut - jakoby brak prawidłowego określenia przejmowanych nieruchomości uniemożliwił poprzednikom prawnym skarżących uzyskanie od Skarbu Państwa prawa własności do innych nieruchomości w miejscu przesiedlenia - już chociażby z tego powodu, że z akt sprawy wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...] zwolniło [...] (jako byłego właściciela nieruchomości rolnej położonej we wsi [...], powiat [...], przejętej na własność Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 1949 r.) od obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo we wsi [...]. Wreszcie całkowicie błędne jest zdaniem organu przytaczanie jako naruszonych przepisów rozporządzenia z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Wyjaśniomo, że z żadnego dokumentu z akt sprawy, w szczególności z samego ocenianego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. nie wynika, aby granice nieruchomości uważano za zatarte, bądź aby istniały podstawy, by uważać je za zatarte. Domniemania odwołujących co do potrzeby zastosowania w sprawie tych regulacji nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnieśli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miały wpływ na treść decyzji: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwach białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., na podstawie którego przejęto na własność Państwa nieruchomości położone we wsi [...], gromada [...], powiat [...] w części stanowiącej w dacie przejęcia własność [...], nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem Ministra przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej o postępowaniu administracyjnym), w sytuacji gdy: • odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości we wsi [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania numerów liczb wykazu hipotecznego oraz osób wymienionych w tych wykazach hipotecznych, bez wymienienia konkretnych działek i ich powierzchni oraz bez podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do [...] i pozostałych osób, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia, • orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., jako podstawę prawną odnośnie [...] (i innych osób przymusowo przesiedlonych na [...]) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego, • orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., wydane zostało na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych: dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie orzeczenia i zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa, • orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., (i innych osób przymusowo przesiedlonych na [...]) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie [...] objętego dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. poprzez nie uznania za rażące naruszenie prawa tych przepisów przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., w części dotyczącej [...] objętych przepisami dekretu z dnia 27 lipca 1949r. poprzez nie doręczenie w/w osobom wydanego orzeczenia, które pozbawiało ich prawa własności. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości oraz zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ustalił bowiem, że kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierowana została do osoby nieżyjącej – [...], który zmarł w dniu [...] listopada 2018 r. Informacja powyższa wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] (k. 20 akt sądowych). W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że [...] zmarły w dniu [...] listopada 2018 r. w [...] nie mógł być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oraz ich prawidłowe adresy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 p.p.s.a.