I SA/Wa 445/21

Sygn. akt I SA/Wa 445/21 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] w obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Iwh [...] gm. kat. [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 1993 r., nr [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1992 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa z 10 maja 1990 r.", stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej lwh [...] gm. kat. [...], a opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wystąpiła P. U. R., będąca wykonawcą testamentu H. U. - następcy prawnego J. U.; a także adw. L. Z., działający jako wykonawca testamentu A. U. - współdziedziczącej po J. U. W motywach wniosku wskazywali, że ww. nieruchomość została wyodrębniona z dawnych parcel pgr I kat. [...], pb [...] i pb [...], objętych wykazem hipotecznym lwh [...] gm. kat. [...], stanowiących własność J. U., przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82). Przy czym kwestionowali oni legalność owego przejęcia, wskazując na fakt, że dwie parcele (nr [...] i [...]) były budowlanymi, a jedna (nr [...]) nie przekraczała pow. 25 ha uzasadniającej jej przejęcie. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] września 2020 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na to, że inicjatorom postępowania nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W motywach postanowień organ wskazywał, że skuteczny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może pochodzić jedynie od strony postępowania, Stronami zaś w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza nimi stroną tego postępowania może być natomiast podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tymczasem adwokat L. Z., działający jako wykonawca testamentu A. U. oraz jako pełnomocnik P. U. R., nie wykazał, że to jego mocodawcom, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że skomunalizowana działka nr [...], obręb [...], odpowiada parceli pgr [...]. kat [...] - lwh [...], która powstała z parceli nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej lwh [...]- Gmina katastralna [...], jednoznacznie wynika, że jej właścicielem, zgodnie z wpisem z 23 marca 1970 r., był Skarb Państwa - [...] w [...], na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r, w miejsce J. J. U. Minister wskazywał przy tym na wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemanie zgodności ujawnionego tym wpisem prawa z rzeczywistym stanem prawnym, a w konsekwencji także związanie organu treścią owego wpisu. Zauważał jednocześnie, że ocena legalności przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. nie należy do właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sam zaś dekret został uchylony i obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia na jego podstawie przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych. Zatem spory o prawo własności wynikłe na gruncie powołanego dekretu mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji P. U. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a., polegające na bezzasadnej odmowie przydania jej przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym (kontrolno-nadzorczym, prowadzonym na zasadzie art. 156 i n. k.p.a.), w którym doszło do wydania skarżonego postanowienia, pomimo że przedmiot tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r., polegające na błędnym przyjęciu, że jej poprzednikowi prawnemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym (komunalizacyjnym), w którym doszło do wydania decyzji, stanowiącej przedmiot postępowania nadzwyczajnego; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu (tj. niestwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnych), pomimo że wypełnione zostały przesłanki składające się na hipotezę normy prawnej zawartej w tym przepisie - decyzje komunalizacyjne wydane zostały bowiem z rażącym naruszeniem prawa ( w tym w szczególności art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.); 4. art. 61a § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania - dokonanej po przeprowadzeniu (w znacznym zakresie) postępowania wyjaśniającego - w następstwie powzięcia przez MSWiA chybionego przeświadczenia o nieprzysługiwaniu skarżącej statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym (dot. mienia jej poprzednika prawnego); 5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym w szczególności uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia (oceny) materiału dowodowego; 6. art. 6, art. 7, oraz art. 8 § 1 k.p.a., polegające na działaniu wbrew naczelnym zasadom postępowania administracyjnego, w tym na: (i) uchybieniu zasadzie praworządności - w szczególności poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty (w braku przesłanek ku odmowie wszczęcia postępowania), (ii) naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela (który obejmuje możliwość poddania sprawy rozpatrzeniu organowi władzy publicznej i uzyskania merytorycznego jej rozstrzygnięcia), oraz - w konsekwencji (iii) prowadzeniu sprawy w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej; 7. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 8. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające (naruszenie) na zaniechaniu uchylenia skarżonego postanowienia, co umożliwiłoby zebranie materiału dowodowego i rozpoznanie sprawy. Wskazując na niezasadność kwestionowania jej statusu w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot decyzję komunalizacyjną, skarżąca odwołała się m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV CSK 187/09, wedle którego "właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot". W związku z czym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 21 września 2020 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Kluczowe zatem dla oceny legalności kwestionowanego postanowienia jest ustalenie, czy istotnie skarżącej jak też drugiemu z wnioskujących (adw. L. Z. – wykonawcy testamentu A. U.) przysługiwał w sprawie przymiot strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymującej w mocy deklaratoryjną decyzję Wojewody [...], było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...] stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] w obrębie [...], jako działka nr [...], stroną takiego postępowania co do zasady mógł być wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający jej własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por . wyroki NSA z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 450/07, lex nr 384409; z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09, lex nr 594943). Co przy tym istotne, nie jest wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego warunkującego jego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie jednak tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2188/20, lex nr 3124128). Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. Takim tytułem zaś skarżąca, jak też wykonawca testamentu A. U. na dzień [...] maja 1990 r. się nie legitymowali i nie legitymują nadal. Żądając wszczęcia postępowania powoływali się oni natomiast na przynależny w przeszłości J. U. (którego spadkobiercami byli m.in. H. U. oraz A. U.) tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości i bezprawność - ich zdaniem - nacjonalizacji ustawowej tej nieruchomości w oparciu o przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Z czego wywodzi, że własność tej nieruchomości nieprzerwanie do chwili obecnej (a więc także w 1990 r.) miałaby przynależeć do owego właściciela i jego kolejnych następców prawnych. Abstrahując od tego, że miarodajnego orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego ową bezprawność przejęcia skarżąca nie przedstawiła, a – jak słusznie wywiódł Minister – organ administracji publicznej nie ma kompetencji do oceny legalności przejęć dokonywanych na podstawie ww. dekretu, zauważyć także wypada, że skarżąca, nie wykazała także by była następcą prawnym J. U., ani współdziedziczącego po nim H. U., choć na takowe następstwo się powoływała. Z przedłożonych przez nią dokumentów wynika bowiem, że została jedynie powołana na wykonawcę testamentu H. U. (vide zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...]). Również drugi z wnioskujących o wszczęcie postepowania nadzorczego (adw. L. Z.) takim następcą prawnym dawnego właściciela nie jest. Pozostaje bowiem wykonawcą testamentu jednej z osób po nim dziedziczących (vide zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...]). Jak natomiast wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2478/18 (lex nr 2704424) - wydanym na kanwie sprawy dotyczącej zawieszenia postępowania nadzorczego zainicjowanego przez P. U. R. w sprawie dotyczącej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...] - którego pogląd sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, "prawa i obowiązki wykonawcy testamentu (przewidziane art. 988 § 1 i 2 k.c. -wtr. własne) odniesione zostały do sfery prawa prywatnego, tj. może on pozywać i być pozywanym, z czego nie można wyprowadzić wniosku, iż może inicjować postępowanie administracyjne i pełnić w nim rolę strony w miejsce spadkobierców. Rolą wykonawcy testamentu jest tym samym wykonanie konkretnych rozporządzeń testamentu będących przejawem woli testatora. Rolą wykonawcy nie może zaś być poszukiwanie, czy też pozyskiwanie nowych praw, które nie przysługiwały testatorowi w chwili śmierci i którymi ten z oczywistych względów nie mógł rozporządzić w swoim testamencie, a tym samym nie mógł wyznaczyć tym sposobem zakresu obowiązków wykonawcy testamentu". W tym stanie rzeczy nawet, gdyby podzielić przywołane w skardze zapatrywanie Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 12 sierpnia 2009 r. IV CSK 187/09 (lex nr 529690), że "właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot", nie oznaczałoby to, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., mieliby w takich postępowaniach także wykonawcy testamentu wywłaszczonego właściciela. Brak udokumentowania przynależnego inicjatorom postępowania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje zaś, że nie mają oni opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ich do skutecznego żądania weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 1993 r. Skutki prawne ich wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogły by bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych im praw do objętej tymi decyzjami nieruchomości. Odmawiając zatem im przymiotu strony w tym postępowaniu Minister nie naruszył art. 28 k.p.a. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z [...] września 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania, zważywszy na oczywisty brak interesu prawnego wnioskujących o przeprowadzenie postępowania nadzorczego w sprawie dotyczącej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, znajduje oparcie w treści normatywnej art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. W konsekwencji nie narusza tych przepisów utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie Ministra z [...] stycznia 2021 r., co czyni także chybionym zarzut naruszenia nim art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Stwierdzenie oczywistego braku legitymacji podmiotów wnoszących o wszczęcie postępowania nadzorczego - wynikającego z nieprzysługiwania im na datę komunalizacji tytułu prawnego do nieruchomości (co wynikało już z treści wniosku i załączonych do niego dokumentów) - czyniło zbędnym prowadzenie dodatkowych czynności dowodowych w sprawie. W żaden sposób nie mogły bowiem one doprowadzić do odmiennych konkluzji, co do przynależnego wnioskodawcom tytułu prawnego do ww. nieruchomości, niż te które poczynił Minister. Stąd także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., upatrywane w zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie mogły okazać się zasadne. Skarżąca zresztą nie precyzuje jakich konkretnych czynności dowodowych nie przeprowadził organ, a które w jej ocenie winny być przeprowadzone. Nie można więc także zgodzić się z zarzutem, że podejmując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania naruszył on zasady ogólne procedury administracyjnej ujęte w artykułach 6, 7 oraz 8 § 1 k.p.a. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek jego niezastosowanie w sprawie, mimo że w ocenie skarżącej zaistniały przesłanki składające się na hipotezę normy prawnej w tym przepisie zawartej. Umyka bowiem jej uwadze, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie art. 61a § 1 k.p.a., rozstrzygana jest wyłącznie kwestia procesowa, dotycząca tego czy dany podmiot może skutecznie zażądać uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając tę kwestię w sposób negatywny, organ nie ma więc obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy administracyjnej, w której podanie wniesione zostało przez podmiot ku temu nieuprawniony. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.