I SA/Wa 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi F. O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. R. prowadzącego Kancelarię Prawniczą "[...]" w W. przy ulicy [...]: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania F. O. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającej zmiany w części decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, przez Miasto S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzje w całości i umorzyła postępowanie w sprawie zmiany w części decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, przez Miasto S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany w części decyzji Wojewody S. z [...] kwietnia 1991 r. prowadzone było na wniosek F. O. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] odmówił zmiany przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż działka nr [...] spełniała przesłanki komunalizacji, określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] w S. F. O. w latach 1977-1994 był dzierżawcą części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zaś w latach 1995-1996 użytkował teren ten bezumownie. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że F. O. nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, stąd nie ma stosownej legitymacji procesowej. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło bowiem interesu prawnego osób dzierżawiących czy korzystających z nieruchomości bez tytułu prawnego. Od tej decyzji odwołanie złożył F. O., zarzucając organowi I instancji podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego wadliwość ta polega na tym, że decyzja nie ustala jednoznacznie przedmiotu zaskarżenia oraz narusza postanowienia art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że odwołanie F. O., pisane ręcznie, jest w dużej części trudne do odczytania. Jak się wydaje jego argumenty zmierzają do wykazania, iż decyzja komunalizacyjna była wadliwa ze względu na uzyskanie przez stryja skarżącego (J. O.) prawa zarządu (trwałego ?) wobec spornej nieruchomości oraz faktu posiadania tejże nieruchomości przez F. O. w okresie późniejszym. Okoliczność ta jak twierdzi skarżący, stanowiła podstawę do wyłączenia mienia spod komunalizacji. Na poparcie tych argumentów powołał przepisy dotyczące zasad uwłaszczania przedsiębiorstw, w świetle których można było wykazywać istnienie zarządu przy pomocy zeznań świadków. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy, podniosła, że wniosek o zmianę (uchylenie) ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. może zostać skutecznie złożony jedynie przez podmiot dysponujący stosowną legitymacją procesową, znajdującą oparcie w przysługującym mu interesie prawnym (art. 28 k.p.a.). Organ podkreślił, że interes prawny oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków w formie decyzji administracyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że stroną postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tak jak w postępowaniu nadzorczym zmierzającym do wzruszenia decyzji wydanej na tej podstawie, jest - co do zasady - tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przeszło prawo własności nieruchomości. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy istnieje konkretny interes prawny, decydują normy prawa materialnego, na gruncie których należy rozstrzygać, czy żądanie podmiotu znajduje ochronę w konkretnej normie prawnej. Skoro F. O., pozostając jedynie posiadaczem nieruchomości, istnienia interesu prawnego nie wykazał, nie można uznać go za stronę postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że zważając na dopuszczalność przyjęcia subiektywnej wersji legitymacji procesowej możliwe było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnej, przy czym w trakcie tego postępowania organ powinien dokonać stosownych ustaleń i oceny istnienia tejże legitymacji. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy uczyniła prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skutkiem czego konieczne jest umorzenie postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w trybie art. 154 k.p.a. mogą być wzruszane ostateczne decyzje administracyjne, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa. Na podstawie decyzji komunalizacyjnej określone prawa nabyła gmina. Stąd zastosowanie trybu określonego w art. 154 k.p.a. dla rozpatrzenia wniosku F. O. nie znajduje uzasadnienia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył F. O. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jak i w pismach procesowych składanych w postępowaniu sądowym zarzucił Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pominięcie przepisów z rozdziału II Działu VII "Skargi i wnioski" kpa, w tym przepisów art. 222 i 235 kpa. Wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 9, 10, 107§3 kpa oraz przepisy dotyczące wzruszenia postępowania administracyjnego, jak również przepisy ustawy Prawo lokalowe, przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do kwestii odszkodowania za nakłady poniesione przez osoby prywatne na skomunalizowanym gruncie. Skarżący podkreślił, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w żądaniu zmiany lub uchylenia decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi. Trafnie organy obydwu instancji uznały, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego domagania się zmiany ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 154 kpa. Wskazać należy, że przepis art. 154 kpa dotyczy wyłącznie strony postępowania. W niniejszej sprawie może być to podmiot w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 28 kpa. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że stronami postępowania zarówno zwykłego jak i nadzwyczajnego, prowadzonego na podstawie powyżej wskazanych przepisów, są: Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony, jeżeli wykaże, że to nie Skarbowi Państwa, lecz jemu przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawno - rzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Przy czym dla oceny przesłanek komunalizacji istotny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Po wpłynięciu wniosku zawierającego żądanie zmiany decyzji ostatecznej organ ma w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony postępowania Prawidłowo organy ustaliły, że skarżącemu ani jego poprzednikom prawnym nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący był dzierżawcą spornej działki od 1977 r. do 1994 r., a następnie do 1996 r. użytkował działkę bezumownie. Natomiast w dacie miarodajnej dla komunalizacji skarżący był dzierżawcą na podstawie umowy z [...] grudnia 1989 r., nr [...] zawartej z Kierownikiem Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S. Umowa dzierżawy zawarta była wówczas na okres od 1 września 1989 r. do 31 sierpnia 1990 r. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. skarżący był posiadaczem zależnym nieruchomości, a więc nie legitymował się tytułem praworzeczowym do działki nr [...], to nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania komunalizacyjnego ani postępowania w trybie art. 154 kpa. Wobec tego wniosek skarżącego nie mógł skutecznie doprowadzić do zmiany decyzji komunalizacyjnej w trybie tego przepisu. Ubocznie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 i 2 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 kpa wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego wyjaśnić należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie decyzje, kiedy to organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Ustosunkowując się do stanowiska organu, że gmina na skutek decyzji komunalizacyjnej nabyła prawo własności nieruchomości, co stanowi - zdaniem organu II instancji - przeszkodę do jej zmiany w trybie art. 154 kpa, wskazać należy, że decyzje komunalizacyjne, wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są decyzjami deklaratoryjnymi potwierdzającymi nabycie praw i przejście obowiązków wynikających z mocy ustawy, a nie z decyzji, tak jak to jest w przypadku komunalizacji na podstawie przepisu art. 5 ust. 4 tej ustawy. Pierwsze z nich należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu żadnych możliwości wydania decyzji uznaniowej. Dlatego tryb przewidziany w art. 154 kpa nie ma do nich zastosowania. Należy tu jednoznacznie stwierdzić, że prezentowany przez organ pogląd w tej materii, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przesądzającą o kierunku rozstrzygnięcia była bowiem kwestia braku interesu prawnego do domagania się zmiany decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wynikają one z nie zrozumienia co może stanowić przedmiot oceny Sądu w ramach kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Otóż przepisy art. 222 i 225 kpa dotyczą tzw. skargi obywatelskiej i nie mogą mieć zastosowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów dotyczących wznowienia postępowania jest niezasadny, gdyż postępowanie nie toczyło się w trybie wznowienia. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów, kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania cywilnego i przepisów prawa lokalowego (ustawy uchylonej w 1994 r.) podnieść należy, że przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Również w niniejszej sprawie nie mogły być rozpatrywane podnoszone w skardze kwestie odszkodowania i nakładów na nieruchomość. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącego z 31 sierpnia 2009 r., gdyż nie związane były one z przedmiotem niniejszej sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 9, 10, 107 § 3 kpa zważyć należy, że organ wypełnił obowiązki wynikające z wyżej wskazanych przepisów. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, miał zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, o czym świadczą także liczne pisma przez niego składane. W zaskarżonej decyzji organ wypowiedział się we wszystkich kwestiach koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym najistotniejszej kwestii, dlaczego uznał, że skarżący nie może skutecznie domagać się zmiany decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 154 kpa. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa.